De rechtsstaat is in Nederland een utopie

Grandioos en bescheiden. Veeleisend en begripvol. Briljant, intellectueel en met oog voor de alledaagse werkelijkheid van mensen. Dat is het magnum opus van Willem Witteveen, een van Nederlands meest begaafde denkers over de wet als instrument van vrede en rechtvaardigheid.

Juist in een week waarin de rechtsstaat, het vrije woord en de democratie worden bedreigd, laat een monumentaal boek zien waar het om gaat – met de boodschap dat we harder moeten werken om die waarden in leven te houden. Het is de blijvende gift van de wijze en strijdbare rechtsgeleerde en PvdA-senator Witteveen, die afgelopen zomer omkwam bij de ramp met de MH17.

De wet als kunstwerk is een geleerd boek met een felle kern. Verpakt in rechtsfilosofische verwijzingen ontvouwt Witteveen een pleidooi voor wetten die redelijk en begrijpelijk zijn, geschreven op grond van blijvende waarden en houdbaar voor de toekomst. Hij verzet zich tegen gelegenheidswetten die partijpolitieke of coalitiepolitieke doeleinden op de korte termijn dienen.

Wat dat betreft zal het eeuwig raden blijven hoe hij zou hebben gestemd bij het recente debat in de Eerste Kamer over aanpassing van de Zorgwet, en vooral hoe hij zou hebben geoordeeld over het compromis dat het kabinet bereikte in dagenlang crisisoverleg nadat een meerderheid in de Senaat had tegengestemd: met een Algemene maatregel van Bestuur als noodgreep om de indirect gekozen Kamer zo nodig te omzeilen.

Witteveen had het manuscript voor dit lijvige boek net ingeleverd voordat hij in juli met zijn vrouw en dochter op een vakantiereis naar Azië vertrok. Maar het is allerminst een pamflet dat hij in één adem schreef. Dit belangrijke werk was de vrucht van jaren lezen, denken en columns schrijven voor het vakblad voor wetgevers RegelMaat. Geleidelijk zag hij de lijn en schetste op de hem kenmerkende lichte wijze een strenge wet voor de wetgever.

Misschien werd Witteveen geïnspireerd door het soefigeloof van zijn vader, oud-minister van Financiën en IMF-directeur Johannes Witteveen. Hij ziet in ieder geval een hogere opdracht voor de wetgever. Als doorknede hoogleraar ‘encyclopedie van het recht’ hoefde je hem niet uit te leggen dat ‘de wetgever’ eigenlijk niet bestaat. Wetgeven gebeurt in samenspraak door regering en parlement. Het is idealiter vooral een democratisch proces.

Dat belet Witteveen niet om die denkbeeldige wetgever een zeer verantwoordelijke taak toe te dichten. Hij staat op de schouders van uiteenlopende denkers over recht, samenleving en democratie als Plato, Rousseau, Kant, Paine, More, De Bono, Tocqueville, Weber, Kafka, Foucault, Rosanvallon, Fuller en Dworkin. Gesteund door deze eclectische verzameling raadgevers formuleert Witteveen zijn eisen die aan goede wetgeving mogen worden gesteld.

Diepgravend

Zo diepgravend als de weg erheen, zo verraderlijk simpel zijn de uitkomsten. Wie kijkt ervan op dat hij bijvoorbeeld van goede wetgeving verlangt dat deze algemene regels bevat, dus niet over een specifiek geval gaat. Verder moeten de regels die men vastlegt goed openbaar worden gemaakt – ook een open deur, maar er wordt heel vaak niet aan voldaan. Witteveen gaat zelfs zo ver dat hij zonder vreugde vaststelt dat het bekende gebod ‘ieder wordt geacht de wet te kennen’ beter andersom kan worden geformuleerd: ‘Burgers kunnen niet geacht worden de wet te kennen, tenzij de overheid zich grote inspanning heeft getroost om de boodschap van de wet over het voetlicht te brengen’.

Andere, even logische vereisten die Witteveen doordacht beargumenteert zijn: wetten horen geen terugwerkende kracht te hebben, zij moeten begrijpelijk zijn en regels horen niet onderling tegenstrijdig te zijn. Men moet ook geen regels maken die redelijkerwijs niet kunnen worden nageleefd, men moet regels niet zo vaak veranderen dat burgers de draad kwijt raken en men moet de regels toepassen zoals ze bekend zijn gemaakt – en dus niet via rechtspraak en bestuur er iets heel anders van maken.

Als wetten niet voldoen aan al deze eisen, dan deugen ze niet, is Witteveens conclusie. Als te veel wetten in te veel vereisten tekort schieten, dan verliest de wetgeving en daarmee de democratische politiek aan gezag. Dat is inmiddels op ruime schaal gebeurd. Witteveen verwijst naar het rapport Mijn Onbegrijpelijke Overheid van de Nationale Ombudsman (2012). Het beschrijft de uitkomst van een enquête onder professionele bemiddelaars tussen de overheid en burgers. Het komt er op neer dat zij veel wetgeving niet meer uitleggen aan burgers en bedrijven.

Witteveen sluit zich aan bij de constatering van de Ombudsman dat er een voortdurende spanning bestaat tussen overheid en burgers. De wederkerigheid is verdwenen uit hun relatie. Zij hebben volstrekt verschillende perspectieven. De overheid neemt de burger niet meer serieus op grond van gedeelde wettelijke principes; de overheid handelt alsof zij eigen belangen heeft en richt de wet zoveel mogelijk in om die te dienen.

Een tweede oorzaak voor die frictie tussen mens en systeem is de kloof tussen wetten en uitvoering. Dat zijn verschillende werelden. De overheid tracht wettelijke regels bovendien uit te voeren door middel van gestandaardiseerde bestuurssystemen die niet in staat zijn rekening te houden met de uiteenlopende leefstijlen van mensen.

Het resultaat is dat burgers de overheid vaak ervaren als een ingewikkelde, bureaucratische, slecht bereikbare moloch die onzorgvuldig met persoonlijke informatie omgaat. Dat is een ondoorgrondelijke en bijna per definitie tekort schietende overheid. Deze beschrijving behelst de erkenning van een immens democratisch tekort, zonder lichtzinnigheid door Witteveen samengevat: ‘De rechtsstaat Nederland is een utopie geworden’.

Verzet

Zijn boek mondt uit in een programma van verzet tegen die in zijn ogen schokkende constatering. Het bijna chronische wederzijdse wantrouwen tussen overheid en burgers ontwortelt de democratische rechtsstaat. De huidige scepsis jegens veel wetgeving is wel te verklaren, maar daarmee nog niet minder gevaarlijk.

Willem Witteveen legt zich er niet bij neer, al is hij mild in zijn verklaring van het ontaarden van wat hij noemt ‘de kunst van het wetgeven’. De individualisering van de samenleving heeft met zich meegebracht dat burgers niet meer in categorieën gestopt willen worden. Lastig voor een samenstel van algemene regels. Mensen zijn zich gelijkwaardiger gaan voelen, van een bevels- is er een onderhandelingshuishouding ontstaan. Daar passen geen straffe normen in.

In de huidige ‘staccatomaatschappij’ (term van Anton Zijderveld) verlangt iedereen snel resultaat, zowel de burger als de politiek. De globalisering doet iedereen zien hoe het ook kan, welke uitdagingen op ons afkomen, en dus moet er snel van alles worden geregeld. Witteveen noemt met zorg de haast waarmee de decentralisatiewetten dit jaar door het parlement zijn gejaagd, zonder tijd om na te denken over aard en inrichting van de betreffende projecten, laat staan voor proeven op kleinere schaal. En dat alles omdat de Europese begrotingsdiscipline er om vraagt.

‘De Tweede Kamer is in toenemende mate een forum geworden voor de politieke actualiteit, waar men geneigd is sterk instrumenteel te denken en meteen vanuit een signalement van een probleem naar een regelgevende oplossing te streven. De staccatosamenleving vertaalt zich in een onrustige politiek.’

Door deze ontwikkeling heeft de wet aan betekenis ingeboet, stelt Witteveen vast. De wetgever is uitvoerder van beleid geworden, notulist van de samenleving (term van Herman Van Gunsteren) en daarmee is de wet een speelbal van tegenstrijdige motieven geworden. Soms een hoge norm, dan weer een middel om een politiek probleem snel van de agenda te krijgen. Soms het einde van het debat, vaker het begin.

Al met al laat dat, tot Witteveens verdriet, weinig ruimte voor nadenken over wetgeving. De ‘stemmingendemocratie’ (Frank Hendriks) is ‘een voortdurend veranderende momentopname van meningen en gevoelens’ die de klassieke ‘overlegdemocratie’ met haar ‘parlementaire procedures, rationeel samenwerken en zorgvuldig delibereren’ voortdurend op de hielen zit.

Als ergens de doe-democratie en de participatiesamenleving van het kabinet-Rutte II vragen om toepassing, schrijft Witteveen, dan is het wel op het terrein van de wetgeving. De moderne burger is tot meer in staat dan het duwen van de rolstoel van zijn buurman. Hij of zij is zonder meer in staat mee te oordelen over de wijsheid van voorgenomen wetgeving. Daar móeten vormen voor worden gevonden. Zie het ontijdig vergeten werk van het Burgerforum Kiesstelsel.

Klaroenstoot

Willem Witteveen wilde niet alleen de kring van rechtsfilosofen bereiken, hij had de ambitie met dit boek een ruimere kring van geïnteresseerden in wetgeving en democratie aan te spreken. Misschien had een strenge, rechtvaardige eindredacteur Witteveen kunnen helpen dat doel dichterbij te brengen door de historische en wijsgerige columns terzijde te leggen en in één adem een doorwrocht pleidooi voor goede en zuivere wetgeving te schrijven, of een toegankelijker samenvatting te maken.

Zo is het niet gegaan. Dit was het boek dat hij in zich had. Een meesterwerk in wording. Een klaroenstoot voor zorgvuldige wetgeving die aan evenwichtige en hoge normen voldoet. Zijn vader, zijn zoon en heel Nederland mogen hem er diep dankbaar voor zijn. De enige manier om hem er respect voor te betuigen is er verder mee aan het werk te gaan. In de Eerste én de Tweede Kamer. En daar buiten. Laat de vraag bij ontwerpen van wet voortaan zijn of ze Witteveenwaardig zijn.