Samarbeid og informasjonsutveksling mellom Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten - rettslige muligheter og begrensninger
Krav som er satt til å ivareta brukernes
rettssikkerhet må ivaretas på en betryggende måte i forbindelse med
organisering og gjennomføring av en samordning av Aetat, trygdeetat
og sosialtjenesten.
Viktige elementer av rettssikkerhetsprinsippene
som direkte eller indirekte kommer til uttrykk i forvaltningsloven og
enkelte særlover er:
Dette blir i første rekke en gjennomgang
av noen av forvaltningslovens prosessuelle og (delvis) materielle regler.
I tillegg kommer de krav til saksbehandlingen av betydning for rettssikkerheten
som stilles i særlover, i den utstrekning det her stilles strengere
krav, samt andre hensyn som bør tas ifm samordning og samlokalisering.
Dette er ikke en uttømmende og konkret
vurdering av alle spørsmål som kan tenkes å oppstå ifm samordning
og samlokalisering, men noen av de mest fremtredende problemstillinger
vil bli gjennomgått på et mer generelt plan.
Fvl.
§§ 6 flg - habilitet
Habilitetsregler er saksbehandlingskrav
som bl a skal sikre at de som forbereder og treffer avgjørelser gjør
dette uten å foreta forskjellsbehandling og utenforliggende hensyn
i den sak som skal avgjøres. Bakgrunnen for reglene er å sikre tilliten
til forvaltningen og motvirke usaklighet og forskjellsbehandling. Reglene
er objektivt utformet, og det er således ikke avgjørende om vedkommende
faktisk sett har opptrådt partisk eller usaklig.
Det er også et selvstendig hensyn
bak reglene om habilitet i saksbehandlingen at man skal sikre tilliten
til det offentlige apparat.
Det er fvl. § 6 annet ledd som er aktuell ifm samordning. Bestemmelsen slår fast at en tjenestemann er inhabil ift å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse (som oftest en saksbehandler) eller til å treffe avgjørelse (som oftest en leder) i en forvaltningssak når ”særegne forhold” foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet.
Dersom en overordnet tjenestemann anses
som inhabil kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte
underordnet tjenestemann i samme organ. Reglene om inhabilitet får
ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning
til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken
private eller offentlige interesser tilsier at han ”viker sete”.
Utfordringer ift samordning av etater
Et scenario er at saksbehandlingsoppgaver
utføres av "fellespersoner” f eks i egenskap av å være ansatt
i flere etater. Disse kan også tenkes å skifte på å sitte i front
og delta i saksbehandlingen. Vedkommende saksbehandler vil på denne
måten sitte med informasjon om en bruker i relasjon til ulike saksfelt.
Informasjon innhentet i anledning en trygdesak kan f eks ikke vektlegges
i behandling av en sak innenfor sosialtjenestens område.
Spørsmålet blir dermed om det i slike
tilfeller kan sies å foreligge slike særegne forhold som er
egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet når denne
behandler saker for en og samme person innenfor flere områder
En slik konstellasjon kan være egnet
til å svekke brukeres og allmennhetens tillit til tjenestemannens upartiskhet.
Problemet er bl a faren for gjenbruk av informasjon som ikke er innhentet
til samme formål, jf også reglene om taushetsplikt straks nedenfor.
Dette gjelder uansett om tjenestemannen selv skulle klare å opprettholde
skillet i de ulike saker som behandles.
Det samme vil gjelde i sterkere grad
ved samordningsløsninger som tar sikte på at det treffes felles vedtak
på flere saksområder for samme bruker.
Det bør derfor unngås at en og samme
tjenestemann saksbehandler eller treffer vedtak i saker om samme person
på mer enn ett saksfelt eller treffer felles vedtak for flere saksområder
for samme bruker.
De samme hensyn gjør seg gjeldende
dersom det opereres med felles faglig leder, selv om etatene organiseres
på samme måte som ved ren samlokalisering internt i et ”felleskontor”.
En faglig leder vil f eks få seg forelagt vanskelige saker og treffe
avgjørelser i den forbindelse. Habilitetshensyn, særlig hensynet til
publikums/brukernes tillit, tilsier at en felles leder ikke bør ha
fagansvar men være en ren administrativ leder (med ansvar for drift
mv) som ikke får befatning med personopplysninger.
Hensynet bak veiledningsplikten er
å sørge for at partene og andre interessenter gis adgang til å ivareta
sitt tarv på best mulig måte. Veiledningsplikten er ledd i bestrebelsene
på en publikumsvennlig og serviceminded forvaltning, og den gjelder
generelt for forvaltningens virksomhet.
Innholdet i veiledningsplikten
Etter fvl § 11 har forvaltningsorganer
en alminnelig veiledningsplikt innen eget saksområde. Dette
gjelder alle som henvender seg til forvaltningen. Forvaltningen plikter
også å gi opplysninger om andre instansers hjelpetilbud, men uten
å gå utover eget kompetanseområde. Sosialtjenesten skal eksempelvis
ikke opptre som juridisk rådgiver utenfor sitt eget saksområde, men
forutsettes å være kjent med de til en hver tid gjeldende regler om
”fri sakførsel og fritt rettsråd”.
Forskrift om forvaltningsorganenes
veiledningsplikt (forskrift av 1977-12-16 nr. 17 med hjemmel i forvaltningsloven)
bestemmer nærmere om omfanget av veiledningsplikten og hvordan veiledningen
skal gis. Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltningsorganet
som mottar henvendelsen om mulig vise vedkommende til rett organ.
Inneholder eksempelvis en henvendelse til sosialtjenesten eller trygdeetaten
feil, misforståelser eller unøyaktigheter, skal det gis melding til
avsenderen dersom det er nødvendig at han retter opp mangelen, jf.
forskriften § 7. Dersom det offentlige benytter søknadsskjemaer, skal
det på skjemaet gis nødvendig veiledning om utfylling og krav til
dokumentasjon, jf. forskriften § 8.
I saker om enkeltvedtak, skjerpes veiledningsplikten, jf. fvl. § 11 annet ledd, som slår fast at forvaltningen av eget tiltak skal vurdere partens behov for veiledning. Veiledning av eget tiltak er spesielt viktig for ressurssvake personer og personer som trenger omfattende hjelp. Veiledning i saker hvor det er behov for rettssikkerhet blir spesielt viktig, og kan ikke begrenses på grunn av manglende kapasitet. Veiledningsplikten går lenger og blir mer spesiell i saker som gjelder enkeltvedtak. Det skal om nødvendig gis veiledning om lover, forskrifter og vanlig praksis på det aktuelle saksområdet og regler for saksbehandlingen, om partenes rettigheter og plikter etter forvaltningsloven.
Forskriften § 3 har også en egen bestemmelse om hva som skal tas inn i underretningen om enkeltvedtak som skal gis etter fvl. § 27.
Det vises også til
fremstillingen under om fvl. § 16 om varsling av vedtak og fvl. §
17 hvor det står at partene ”bør også for øvrig gjøres kjent
med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de
har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter
§ 18 jfr. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med”.
Forvaltningen skal dessuten gi veiledning
dersom noen ber om det, eller forholdene for øvrig gir grunn for det.
Forvaltningslovens
bestemmelser §§ 24 og 25 om begrunnelse for enkeltvedtak er også
gitt av hensyn til at parten skal få veiledning om saken, og hvorfor
søknaden er helt eller delvis avslått.
Sotjl.
§ 4-1 - veiledningsplikt
Bestemmelsen regulerer den individuelle
veiledning, og supplerer fvl. § 11.
Veiledningen skal ”bidra til å løse”
eller ”forebygge” at problemer oppstår. Den som gir opplysninger
og veiledning må derfor ha grundig kjennskap til det området han selv
har ansvar for, og så god oversikt over og innsikt i sosialtjenestens
øvrige tilbud at den hjelpesøkende er sikret den informasjon og veiledning
han har behov for.
Bestemmelsen er vid og omfatter alt
fra rutinemessig henvisning til andre instanser, veiledning knyttet
til disponering av inntekt, råd og veiledning for å ivareta de forpliktelsene
som den enkelte må ivareta i sitt boforhold eller personlig råd og
veiledning knyttet til sosiale relasjoner. Økonomisk veiledning vil
bl.a. være aktuelt til de husstander kommunen bistår med å skaffe
bolig. Slik veiledning vil videre være aktuelt i kontakt med kreditorer
når noe er i ferd med å gå galt i et boforhold, og i forbindelse
med søknad om økonomisk sosialhjelp. Bestemmelsen gjør visse begrensninger
i sosialtjenestens plikt. Sosialtjenesten skal ” så vidt mulig”
sørge for at andre instanser gir slik hjelp. Sosialtjenesten må også
være behjelpelig med å formidle kontakt og avtaler med andre instanser,
eksempelvis Aetat og trygdekontoret.
Bestemmelsen i § 4-1 pålegger ikke
bestemte kvalifikasjonskrav eller utdanningskrav for dem som skal drive
veiledning, men det forutsettes at veiledning, utover saksorienterte
opplysninger, gis av personale som har nødvendig kompetanse for oppgaven.
Veiledningsplikten forutsetter som hovedregel at klienten selv tar kontakt, men sosialtjenesten kan også få veiledningsplikt gjennom oppsøkende virksomhet. Veiledning i slike tilfeller bør helst gis i form av generell informasjon gjennom bl.a. brosjyrer, oppslag og media.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Veiledningsplikten som følger
av sosialtjenesteloven § 4-1 er omfattende og dekker forhold på flere
livsområder. Veiledningen skal også kunne bidra til å forebygge sosiale
problemer. Sosialtjenesteloven er subsidiær, dvs. at alle andre ordninger
skal prøves/utnyttes først, og hjelpen skal være hjelp til selvhjelp.
Veiledning kan derfor være i forhold til å få arbeid, gjøre gjeldende
økonomiske rettigheter i forhold til trygd, pensjon og underhold etter
familielovgivningen. De råd som gis kan derfor få avgjørende betydning
for den enkelte i forhold til å kunne klare seg selv økonomisk og
på annen måte. Når det gjelder økonomisk veiledning, herunder
gjeldsrådgivning, kan det være behov for enkel veiledning og mer omfattende
veiledning over tid, ofte samtidig med andre hjelpetiltak. Veiledningsplikten
som følger av forvaltningsloven og sosialtjenestens veiledningsplikt
forutsettes å bli ivaretatt ifm samordning av etater. Hva som skal
ivaretas i ”front” og hva som skal henvises til ”bakrommet”,
vil kunne variere. Det må lages retningslinjer for hvordan veiledningsplikten
skal ivaretas.
En så omfattende veiledningsplikt
stiller store krav til kompetanse på et bredt felt hos ”informasjonsmedarbeidere”
og saksbehandlere.
Ihht sotjl § 2-3 annet ledd har
kommunen ansvar for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell
og har følgelig ansvar for at de ansatte til enhver tid er kjent med
etatens eget hjelpetilbud, lover og retningslinjer for arbeidet. Sotjl.
§ 2-1 annet ledd pålegger dessuten kommunen plikt til å føre internkontroll
i forhold til bl.a. veiledningsplikten etter § 4-1. Fylkesmannen skal
etter sotjl § 2-6 føre tilsyn med at kommunene oppfyller sine forpliktelser
bl.a. ihht sotjl. § 4-1 og § 2-3, og Statens helsetilsyn har ihht.
sotjl. § 2-7 et overordnet ansvar for tjenesten.
Ifm samordning av etater må det
være helt klart hvem som skal ha ansvar for opplæring, internkontroll
og tilsyn. Det bør etableres rutiner for å sikre at all informasjon
(rundskriv mv) blir samlet og ajourført på en systematisk måte, og
blir tilgjengelig for alt personell.
En omfattende veiledningsplikt
krever at lokalene er utformet slik at alle som henvender seg er sikret
diskresjon. Klienter skal ikke behøve å gi personlige opplysninger
i venteværelset der andre er tilstede og kan høre noe av det som blir
sagt.
Mulig fordel ved
samordning
Det vil kunne være lettere å
oppfylle den del av veiledningsplikten som fremgår av § 11 fjerde
ledd (henvise til rett organ), samt mer praktisk og tidsbesparende for
brukeren.
Regler om etatenes taushetsplikt og
opplysningsplikt er behandlet i eget dokument. Her omtales likevel generelle
synspunkter omkring rettssikkerhet i forbindelse med større grad av
utveksling av opplysninger mellom etatene.
Utfordringer ifm samordning
av etater:
Det er neppe betenkelig i seg selv
at det blir enklere å utveksle opplysninger mellom offentlige organer
ifm samlokalisering og samordning så lenge utveksling av opplysninger
skjer innenfor de rammer som gjelder. Imidlertid vil en økt grad av
utveksling av opplysninger nødvendigvis medføre økt potensiell risiko
for feilvurderinger og dermed brudd på taushetsplikten.
Det at det i praksis blir enklere
å utveksle opplysninger kan imidlertid gjøre det vanskeligere å oppfylle
personopplysningslovens krav til behandlingen og til internkontroll.
Dersom de samme medarbeiderne har tilgang til svært mange og varierte
personopplysninger, kan dette føre til at risikoen for brudd på de
krav personopplysningsloven stiller blir for stor.
Samlokalisering og økt grad av utveksling
av taushetsbelagt informasjon kan etter dette medføre større risiko
for brudd på taushetsplikten og de krav som personopplysningsloven
stiller. Det må utarbeides retningslinjer/rutiner for hvordan
utveksling kan skje på en betryggende måte for å sikre at kravene
til taushetsplikt ivaretas på en tilfredsstillende måte ifm samordning
og samlokalisering. Det må også tas hensyn til dette ved utforming
av lokaler, plassering av skrivere, telefaks mv.
Fvl
§ 16 forhåndsvarsel
Varslingsplikten er en viktig del av
de alminnelige forsvarlighetskrav som kan stilles til forvaltningen.
Dersom saken kommer i gang på grunnlag av henvendelse utenfra eller
på forvaltningens eget initiativ og parten ikke vet at saken settes
i gang, blir varsel før vedtak treffes spesielt viktig og nødvendig.
I etablerte hjelpeforhold der tjenester/ytelser skal evalueres skal
også den som er part i saken varsles før hjelpeforholdet tas opp til
ny vurdering.
Forhåndsvarsel vil ikke være nødvendig
hvis vedkommende part allerede på annen måte har fått kjennskap til
at vedtak skal treffes og har hatt anledning og tid til å uttale seg.
Det vil være tilfelle når parten selv har satt i gang saken ved for
eksempel å søke om en økonomisk stønad. Et annet tilfelle kan være
der det blir avholdt et felles møte mellom de aktuelle samarbeidende
etater og søker.
Fvl. § 16 gjelder i hovedsak for enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, herunder sak som kan resultere i et enkeltvedtak. Forhåndsvarselet skal gis så tidlig som mulig før vedtak treffes. Videre følger det av fvl. § 16 annet ledd at varselet skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv. Det regnes som god forvaltningsskikk at søknader og opplysninger fra andre, samt andre viktige dokumenter, følger med varselet. Dette følger også av fvl. § 25 annet ledd tredje punktum hvor det står: ”I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen”.
Av reglene om varslingsplikt, følger at parten må ha rett til å gi uttaleser på grunnlag av forvaltningens opplysninger for eventuelt å supplere eller korrigere disse for derved å kunne påvirke sin egen sak. Fvl. § 16 anses derfor å bygge på den forutsetning at en part skal ha rett og mulighet til å uttale seg. Uttaleretten er også en viktig del av det grunnleggende prinsippet om forsvarlig saksbehandling og er viktig både for partene og for forvaltningen selv. Som hovedregel skal forhåndsvarselet gis skriftlig, og de aktuelle opplysningene skal vedlegges i kopi. I etablerte hjelpeforhold der tjenester/ytelser skal evalueres og eventuelt endres, skal part i saken varsles før hjelpeforholdet tas opp til ny vurdering.
Fvl. § 17 pålegger forvaltningen
ansvar for sakens opplysning. Regelen må sees som et utslag av et generelt
forvaltningsrettslig prinsipp som gjelder den virksomhet som drives
av forvaltningsorganer generelt.
Bestemmelsen i fvl. § 17 første ledd
pålegger forvaltningen å sørge for at saken er så godt opplyst
som mulig før vedtak fattes. Den må ses som utslag av et
generelt forvaltningsrettslig prinsipp, men gjelder direkte enkeltvedtak,
for eksempel enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven og folketrygdloven.
Dette betyr at forvaltningen skal sørge for tilstrekkelig informasjon
om søkerens situasjon. Hva som er tilstrekkelig informasjon må vurderes
konkret og individuelt i forhold til hva saken gjelder. Komplekse saker,
og saker som i stor grad baserer seg på skjønn, eksempelvis ytelser
etter sosialtjenesteloven, må opplyses mer enn enkle saker idet alle
relevante forhold som vil kunne påvirke skjønnsanvendelsen må belyses
Tidsfaktoren vil ha betydning i forhold til hvordan saken opplyses og
utredes. Når det haster med å fatte vedtak i en sak, må kravet til
sakens opplysning og utredning lempes på i første omgang. Søkeren
har på sin side en tilsvarende plikt til å skaffe tilveie nødvendig
informasjon og dokumentasjon dersom han/hun kan forventes å greie det.
Utredningen som forvaltningsorganet skal gjøre for å opplyse saken,
skal være nøytral og omfatte alle sider ved avgjørelsen, både de
faktiske og rettslige forhold og de vurderinger av faglig karakter som
er av betydning. Hvilke opplysninger som er nødvendig å utrede, vil
måtte fremgå at det rettslige grunnlaget som avgjørelsen skal treffes
på. Sosialtjenesten vil for eksempel kunne ha behov for andre opplysninger
for å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven enn det Aetat trenger
for å fatte vedtak etter sysselsettingsloven eller folketrygdloven.
( Kravet i fvl. § 17 må imidlertid sammenholdes med andre bestemmelser.
Se pol § 1 og § 11)
Etter fvl. § 17 annet ledd er hovedregelen at en part har krav på å bli kjent med opplysninger i saken. Forvaltningen vil på sin side ha en plikt til å foreligge slike opplysninger for vedkommende. Begrunnelsen for bestemmelsen var at ”partene i særlig grad vil reagere på feil eller mangler ved opplysninger som direkte gjelder dem selv. Dessuten har man her med opplysninger å gjøre som parten har særlige forutsetninger for å uttale seg om” (Ot.prp. nr.3) § 17 annet ledd regulerer opplysninger om parten eller den virksomhet han driver eller planlegger.
Dersom det under saksforberedelsen
fremkommer nye opplysninger, skal disse forelegges vedkommende til uttalelse.
Dette kan være aktuelt for opplysninger som en etat har innhentet og
som etaten har grunn til å tro at vedkommende ikke kjenner allerede.
Slike opplysninger kan eksempelvis være fra utenforstående tredjepersoner,
og det kan være opplysninger som hentes inn fra andre offentlige registre.
Et praktisk eksempel kan være at sosialtjenesten får opplysninger
fra Aetat eller trygdeetaten. Disse nye opplysningene skal etter dette
forelegges for vedkommende, og vedkommende må gis en frist til å uttale
seg.
§ 17 tredje ledd omhandler en annen type opplysninger. Det kan bl.a. gjelde opplysninger om konsekvenser av vedtaket, om opplysninger om forvaltningspraksis, og opplysninger om hvilke momenter som har betydning for skjønnet. Loven krever ikke at denne type opplysninger skal gis til parten, men sier at de ”bør” gis.
Det er forvaltningen som har en skjønnsmessig adgang til å veie hensynet til effektivitet i saksbehandlingen opp mot hensynet til partens interesse av å uttale seg.
Bestemmelsen må ses i sammenheng med
veiledningsplikten i fvl. § 11 og utvider denne i forhold til rekkevidden
av den alminnelige veiledningsplikt. Jf. det som er sagt foran under
veiledningsplikten. Etter tredje ledd bør parten også for øvrig gjøres
kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes
at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten
etter § 18 jfr. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med.
Nødvendige saksopplysninger fremskaffes
normalt i forbindelse med samtale med vedkommende som søker bistand
og eventuelt andre som også har ansvar for behandling av saken og ved
innhenting av nødvendig skriftlig dokumentasjon.
Sosialtjenesteloven § 8-5 første ledd bestemmer at opplysningene så
langt som mulig skal innhentes i samarbeid med klienten eller slik at
klienten har kjennskap til innhentingen. Etter annet ledd kan sosialtjenesten
på gitte vilkår gis adgang til å innhente opplysninger fra andre
offentlige myndigheter. En slik adgang har sitt grunnlag i samtykke.
Foreligger ikke slikt samtykke, skal spørsmålet om opplysningene skal
gis, avgjøres etter de taushetsbestemmelsene som gjelder for avgiverorganet.
Det vises for øvrig til pkt. foran om fvl. § 13flg. – taushetsplikten.
Sotjl.
§ 8-4 – plikt til å rådføre seg med klienten
Retten til å medvirke betyr at tjenestemottaker
skal la sitt syn komme til kjenne, og at det skal legges stor vekt på
hva vedkommende mener når tjenestetilbudet skal utformes. Det følger
av dette at det vil være naturlig å la den som er part i saken komme
med synspunkter på dette allerede i saksutredningsfasen. Forvaltningslovens
regler om saksforberedelse av enkeltvedtak bygger også på partenes
rett til å kunne øve innflytelse på vedtaket, jf. fvl. §§ 16 og
17.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Det stilles store krav til det
enkelte forvaltningsorgan om utredning av saken på eget ansvars-/rettsområde.
Utredning av saken til å omfatte andre organers ansvars-/rettsområde
vil stille store krav til kompetanse på et enda bredere saksfelt. I
forbindelse med samordning av etater, må det etableres kompetanse hos
ansatte som kan sikre at de krav som stilles til forsvarlig saksbehandling,
herunder forhåndsvarsel og utredning, blir oppfylt. Det må lages rutiner
for hvordan kravene skal ivaretas. Også på dette området må det
være klart hvem som skal ha ansvar for opplæring.
Fvl
§ 18 flg – dokumentinnsyn
Etter fvl. § 18 har en part rett til
innsyn i sakens dokumenter. Det er i bestemmelsens annet ledd gjort
unntak for dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin
interne saksforberedelse. Tredje ledd inneholder et unntak fra dette
unntaket og fastsetter innsynsrett for faktiske opplysninger.
Dermed er det av betydning hva som
regnes som ett organ.
Dersom det etableres ”felleskontor”
for tre etater vil dette antageligvis måtte vurderes som ett organ
i forhold til denne bestemmelsen (og i forhold til offentlighetslovens
regler, se senere om dette), der det ellers ville vært tale om 3 organer.
Korrespondanse mv som det ville vært innsyn i etter dagens organisering
vil brukeren ikke har krav på å få tilgang til dersom det skjer en
samordning slik at man står overfor ett organ.
Partens rett til innsyn vil dermed
kunne bli svekket.
Fvl. § 18 gir imidlertid bare regler
om partens krav på innsyn i saksdokumenter, den sier ikke noe
om hvor grensene går for forvaltningens adgang til å gi partens
opplysninger i saken. Det er reglene om taushetsplikt som setter de
ytre rammer for hvilke opplysninger forvaltningen kan gi partene. Dette
innebærer at parter i stor utstrekning kan gis opplysninger som er
unntatt etter § 18 annet ledd, og det bør også gjøres i den utstrekning
partene anmoder om det og det er ubetenkelig (jf Justisdepartementets
Rundskriv 11. februar 1974).
Det bør etter dette uansett sikres at parter gis minst like god mulighet til innsyn i saksdokumenter ved en samordning som det er etter dagens organisering. Dette innebærer bl a at det bør innføres rutiner/retningslinjer som sikrer at brukerne får innsyn i alle etaters dokumenter dersom vedkommende ber om det.
Bestemmelsene i kap. V gjelder bare
for enkeltvedtak og setter krav til selve den avgjørelsen som treffes.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Skal det treffes "fellesvedtak"
kan dette skape særlige utfordringer. Dette må ses i sammenheng med
gjennomgangen av habilitetsreglene. Dersom det tenkes at en og samme
saksbehandler skal treffe vedtak for samme person etter to eller flere
saksområder, vil dette kunne være i strid med de krav som er satt
til tjenestemannens habilitet i fvl. § 6 annet ledd. I tillegg vil
det være fare for at saksbehandler tar hensyn til opplysninger, vurderinger
eller forhold på et saksområde når han samtidig behandler en sak
etter et annet saksområde. Dette vil kunne medføre at det tas utenforliggende
hensyn, noe som kan føre til at vedtaket anses for ugyldig.
Når samme saksbehandler skal fatte
vedtak på to eller flere saksområder stilles det krav til kompetanse
på et bredere felt. Krav om å beherske flere saksområder øker samtidig
risikoen for at det ikke blir truffet korrekte avgjørelser. Dette må
det tas hensyn til ifm opplæring og oppfølging av den enkelte saksbehandler.
Fellesvedtak bør etter dette kun treffes når dette er forankret i et samtykke fra
brukeren og iht rutiner som sikrer
at brukerens rettssikkerhet ikke blir svekket. Så vidt vi kan se er
ikke dette mulig innenfor dagens regelverk. Det anbefales derfor ikke.
Felles individuelle planer (handlingsplaner
og lignende) må også forankres gjennom separate vedtak i den enkelte
etat.
Fvl. § 28 gir adgang til å påklage
vedtak. Klageadgangen utgjør en sentral del av det alminnelige forsvarlighetsprinsippet:
En viktig del av retten til å forvare egne rettigheter og interesser.
Klageadgangen utgjør også en viktig del av forvaltningens interne
kontroll og overordnede organers kontroll med underordnede organers
avgjørelser.
Etter fvl. § 28 kan et enkeltvedtak
påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan. For enkeltvedtak
som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven
er klageinstansen som hovedregel kommunestyret (eller fylkestinget dersom
avgjørelse er truffet av fylkeskommunalt organ).
I den grad særlovgivningen har egne
bestemmelser om klage, er det samme prinsipp som gjelder. Særlovgivningen
vil derfor ikke omtales nærmere.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Dersom det skal treffes vedtak separat
for de ulike saksområder vil det ikke oppstå problemer ift klagebehandling.
Dersom det skal treffes ”fellesvedtak”
blir spørsmålet hvem som er nærmest overordnede forvaltningsorgan.
En løsning kan være at klageinstansen
organiseres på samme måte som saksbehandlingen i første instans.
Et samtykke til felles klagebehandling må da foreligge.
Videre kan det være aktuelt å dele
klagebehandlingen i ulike saksområder slik at de løsningene som ble
utarbeidet i samarbeid vurderes isolert i klageprosessen. Dette skaper
igjen utfordringer ift reglene om taushetsplikt og habilitet. Flere
ulike klageinstanser medfører videre at det mottas ulike instruksjoner
om lovforståelse både ift særlov og felles krav f eks i forvaltningsloven.
Samordning må etter dette organiseres slik at brukerne sikres toinstansbehandling iht. lov, samt at rettssikkerheten ivaretas også ved saksbehandlingen i klageomgangen.
Et enkeltvedtak kan kjennes ugyldig
dersom saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven er brutt, med mindre
det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende
på vedtakets innhold (fvl. § 41).
At et enkeltvedtak er ugyldig, betyr
at det ikke får rettsvirkninger etter sitt innhold. Et ugyldig vedtak
kan alltid omgjøres av forvaltningsorganet selv i henhold til fvl.
§ 35 første ledd bokstav c, det kan kjennes ugyldig av domstolene
og det kan gi grunnlag for erstatningskrav mot forvaltningen.
En ugyldighetsgrunn kan være saksbehandlingsfeil,
dvs feil ift de regler som er gjennomgått ovenfor. Etter fvl. § 41
er det en betingelse for ugyldighet at feilen kan ha virket bestemmende
på vedtakets innhold. For å kjenne vedtak ugyldig trengs det altså
ikke noen overvekt av sannsynlighet for at feilen kan ha virket inn
på resultatet. Det er nok at det ikke er en helt fjerntliggende
mulighet for det, og det er ikke nødvendig at feilen faktisk
har virket inn på avgjørelsens innhold.
Ugyldighet fører til at avgjørelsen
er uten rettsvirkninger. Normalt må saken ved ugyldighet behandles
på ny.
Staten og kommunene er videre ansvarlige
for sine organers og tjenestemenns feil etter reglene om arbeidsgiveransvar
i skadeserstatningsloven av 13.06.1969 nr 26 kap. 2. I medhold av disse
reglene kan det ilegges erstatningsansvar for ugyldige enkeltvedtak.
Forutsetningen for erstatningsansvar er at den part som rammes av et
ugyldig vedtak har lidt et økonomisk tap, og at det foreligger årsakssammenheng
mellom ugyldighetsgrunnen og det økonomiske tap som er lidt. Videre
må det foreligge et ansvarsgrunnlag, som hovedregel uaktsomhet. Om
det offentlige i enkelte tilfeller vil ha objektivt ansvar for ugyldige
forvaltningsvedtak er omstridt, men kan ikke utelukkes.
I den grad særlovgivningen har egne
bestemmelser om ugyldighet, er det samme prinsipper som gjelder. Særlovgivningen
vil derfor ikke omtales nærmere.
Uansett hvilken modell for samordning som velges må det sikres klarhet i og informeres om hvilken etat mv som vil være ansvarlig som arbeidsgiver etter lov om skadeserstatning.
Selv om et vedtak ikke lider av saksbehandlingsfeil
eller andre typer feil (i hjemmelsgrunnlaget, i det faktiske grunnlaget
mv) kan vedtaket kjennes ugyldig dersom det bygger på utenforliggende
hensyn, dersom det innebærer usaklig forskjellsbehandling eller dersom
det fremstår som vilkårlig eller høygradig urimelig. Disse ugyldighetsgrunnene
er det vanlig å sammenfatte under betegnelsen "myndighetsmisbruk".
Som nevnt ovenfor i tilknytning til fvl. Kap V vil det bl a ved en samordning hvor det treffes fellesvedtak være fare for at saksbehandler tar hensyn til opplysninger, vurderinger eller andre forhold på et saksområde når han samtidig behandler en sak om samme person på et annet saksområde. Det samme gjelder dersom det ikke treffes fellesvedtak, men hvor en og samme saksbehandler treffer vedtak på forskjellige områder for samme person. I slike tilfeller vil kunne konstateres ugyldighet dersom det viser seg at det er tatt utenforliggende hensyn i det konkrete tilfellet.
Arkivlovgivningen
Et offentlig organ plikter å ha arkiv,
jf arkivloven § 6 og arkivforskriften § 1-1.
Dersom samordningsløsninger forutsetter
at de tre etatene fortsatt opprettholder sin status som selvstendige
offentlige organ betyr dette at hver etat plikter å ha egne separate
arkiv. Korrespondanse mellom etatene skal da journalføres som utgående
og inngående dokumenter dersom de regnes som saksdokumenter for organet,
er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, jf arkivforskriften
§ 2-6. Krav til egne arkiv og journalføring mellom ulike organer gjelder
uavhengig av om etatene har samlokalisert seg.
Dersom samordningsløsninger forutsetter
at det opprettes "felleskontor", vil dette antageligvis måtte
betraktes som ett organ etter arkivlovgivningen. Det betyr at det kan
opprettes ett arkiv for hele felleskontoret og at dokumenter som etter
en "separat løsning" hadde vært journalpliktig kun skal
journalføres i den utstrekning det finnes "tjenlig", jf arkivforskriften
§ 2-6.
Måten arkiv og journalføring er organisert
på, herunder hva som regnes som "ett organ", får først
og fremst betydning for brukerne når det gjelder innsynsretten etter
forvaltningsloven (se om § 18 ovenfor) og etter offentlighetsloven
(se om dette straks nedenfor).
I brev 17.09.2003 til AAD påpeker
Riksarkivaren enkelte generelle problemstillinger som må avklares eller
kan få betydning for arkivrutiner i samordningstilfeller:
Kravene som arkivloven og arkivforskriften
setter må oppfylles uansett hvilken løsning for samordning som velges.
Herunder må hver enhet ivareta at arkiv er fysisk sikret slik at ansatte
fra andre enheter ikke har tilgang, jf også reglene om taushetsplikt
som er gjennomgått ovenfor.
Offentlighetsloven
Offentlighetslovens hovedregel er at
forvaltningens saksdokumenter er offentlige (§ 2), med mindre det er
gjort unntak fra dette.
I forhold til samordning av etater
er det særlig offentlighetsloven § 5 første ledd som er aktuell.
Bestemmelsen gir anledning til å unnta interne dokumenter fra offentlighet.
Dermed er det av betydning hva som regnes som ett organ.
Dersom det etableres ”felleskontor”
for tre etater vil dette antageligvis måtte vurderes som ett organ
i offentlighetslovens forstand, der det ellers ville vært tale om 3
organer. Korrespondanse med saksdokumenter internt i ”felleskontoret”
vil dermed kunne unntas offentlighet med hjemmel i § 5, og offentlighetens
innsyn vil i kunne bli svekket.
Selv om et dokument ”kan” unntas
offentlighet bl a i medhold av § 5 skal forvaltningsorganet vurdere
om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent, jf § 2 tredje ledd.
Bestemmelsen er utslag av prinsippet om meroffentlighet. Opprettelsen
av et felleskontor bør derfor i realiteten ikke medføre begrenset
offentlighet. Imidlertid er det av betydning for interne dokumenter
at det ikke er et krav at disse blir journalført, bare når organet
selv finner det ”tjenlig”, jf forskrift om offentlige arkiv § 2-6.
Dokumenter som ikke blir journalført blir dermed vanskelig å identifisere
og offentlighetens innsyn kan av den grunn bli svekket.
Ved samordningsløsninger som forutsetter opprettelse av felleskontor bør det på denne bakgrunn innføres rutiner som sikrer at meroffentlighet blir praktisert som en hovedregel for interne dokumenter. Samtidig bør det sikres at interne dokumenter blir journalført og dermed ”tilgjengeliggjøres” for offentligheten på lik linje med innkommende og utgående dokumenter.
Endret styrkeforhold mellom det
offentlige og den enkelte bruker
En samling av myndighet slik samordning
av offentlige etater i ulik grad forutsetter vil kunne forrykke dagens
styrkeforhold i forhold til brukeren. Det vil derfor være behov for
saksbehandlingsrutiner (regler?) som retter opp noe av maktforskyvningen
i brukerens favør. Eksempler på dette kan være:
Klare ansvarsforhold
I forbindelse med samordning må det
sikres at det både internt i enhetene og utad overfor brukerne etableres
og informeres om klare ansvarsforhold. Eksempler på dette kan være:
Valgfrihet/diskresjon/åpningstider
Kravene til frivillig samtykke innebærer
at brukeren må ha reell mulighet til å nekte å samtykke og likevel
få tilbud om oppfølging og tjenester. Det betyr at det alltid må
finnes et alternativt tilbud til brukere som ikke ønsker å samtykke
til samordnede tjenester.
Ordninger som forutsetter felles mottak
av brukere medfører en sammenblanding av ulike grupper av personer
som kan identifisere hvilket ”Klientforhold” den enkelte har til
forvaltningen. Det kan også føre til at brukere overhører hva andre
brukere forteller ifm informasjon, veiledning mv. Dette bør hensyntas
ved den fysiske utforming av lokaler, slik at diskresjon og opprettholdelse
av taushetsplikten sikres.
Sosialtjenesteloven skal være et ”sikkerhetsnett”. Alle som henvender seg har derfor krav på å bli tatt imot og få legge frem sin søknad. En søknad om hjelp til for eksempel mat, medisiner og bolig i en akutt situasjon må behandles rimelig raskt, avhengig av hvor akutt behovet er. Kommunen har en således en plikt til å ha tilstrekkelig bemanning og et tilgjengelig kontor mht åpningstider. Dette må også ivaretas ifm samordning.
Normene om rettssikkerhet skal trygge
enkeltindividers vern mot overgrep, og hindre en i en overordnet posisjon,
å misbruke sin makt og myndighet. Disse normene/prinsippene er gitt
utsalg i saksbehandlingsregler i forvaltningen. Reglene setter en standard
for god saksbehandling. Ved å stille krav til saksgangen ønsker man
å sikre et best mulig og et mest mulig korrekt resultat.
Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven
er således satt for å sikre brukernes rettssikkerhet i forhold til
forvaltningen. Dersom reglene ikke følges kan det blant annet medføre
at vedtak anses som ugyldig. Reglenes status kan illustreres ved at
forsøk etter forsøksloven ikke kan godtas dersom det innebærer fravik
fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler (lovens § 4, første ledd
b).
Det er derfor essensielt at de krav til forvaltningen som ivaretar brukernes rettssikkerhet ivaretas ved samarbeid/samordning av Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten.