Acción | Dictamen | Año |
Resolución 46/2006, del Gobierno Regional de Aysén, que aprueba el Reglamento Regional Marco de Planificación de Aysén, no se ajusta a derecho. Ello, porque de los artículos 111 inc/2 y 113 de la Constitución, 16 letra d), 17 y 20 letra a) de la Ley 19175, fluye que al Gobierno Regional se le ha encomendado una función administrativa que debe enmarcarse en la legalidad vigente. Así, sus actuaciones sólo pueden propender al cumplimiento de las funciones que dicho estatuto determine y bajo las formas que para ello contemple. En tal sentido, la potestad normativa contemplada en los citados artículos 16 letra d) y 20 letra a), de la referida ley 19175, solamente puede constituir expresión de las materias que le son propias y que están mencionadas en el Capítulo II del Título Segundo, de la indicada ley. La resolución analizada establece una regulación referida a los Instrumentos de Ordenamiento del Territorio, cuyo objeto es orientar las actividades humanas que sobre él se desarrollen, materia que según la mencionada ley 19175 no ha sido entregada al ámbito de su competencia. Esto aparece de las funciones específicas ligadas al "Ordenamiento del Territorio" que se contemplan en el artículo 17 del citado cuerpo legal, así como las que reglamentan el "fomento de las actividades productivas" y "desarrollo social y cultural" desarrolladas en sus artículos 18 y 19, respectivamente, y finalmente las funciones de carácter general indicadas en el artículo 16, por lo que el Reglamento Regional Marco de Planificación en estudio excede el marco legal al cual el Gobierno Regional debe ajustar sus actuaciones. Asimismo, las normas desarrolladas en los artículos 5 y siguientes de ese reglamento, que establecen la creación del denominado Plan Regional de Ordenamiento Territorial, rebasan las atribuciones pertenecientes a la indicada Autoridad Regional, puesto que disponen la elaboración de un instrumento de planificación no contemplado en la normativa que regula tal materia, esto es, la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, que se basa en objetivos, zonificación y lineamientos que para tal fin dicho Plan debe establecer, y en cuyo procedimiento de elaboración se observa el otorgamiento de facultades al Gobierno Regional, asuntos que corresponden a la esfera de materias contenidas en dicha Ley General. También es objetable la normativa contenida en el Título IV de la resolución, sobre la Articulación y Vigencia de los Instrumentos de Ordenamiento del Territorio, el cual asimila la naturaleza de los instrumentos que hayan nacido conforme a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, a la de aquellos que se dicten acorde al reglamento, otorgándoles carácter complementario en las materias que les sean propias y creando en base a ellos el "Marco Territorial del Sistema de Planificación Regional". Lo anterior, porque el Plan Regional de Desarrollo Urbano es una herramienta de planificación urbana que encuentra su origen en la ley y cuyo contenido conforma un sistema coherente con otros instrumentos también establecidos en la ley, de modo que no puede ser complementado por un instrumento cuyo fundamento se establece en una norma de carácter reglamentario. Además, la preceptiva analizada contiene algunas disposiciones que establecen procedimientos y otorgan facultades a Organismos Públicos, materias todas que deben ser contenidas en preceptos de rango legal, como ocurre, entre otros, con norma que impone trámites adicionales al proceso de elaboración de los Instrumentos de Planificación Territorial, cuya regulación se contiene en los párrafos 2, 3 y 4 del Capítulo II, del Título 2 del DFL 458/75 Vivienda y en el Capítulo 1 del Título 2 del Dto 47/92 Vivienda; y los artículos 16 y 21, respectivamente, que confieren al Intendente atribuciones referidas a la intervención en la dictación de otros Instrumentos de Ordenamiento del Territorio y a la adopción de ciertas medidas, en el evento que exista discrepancia entre los instrumentos de planificación con rango legal y aquellos creados acorde al documento en examen.
N° 59.316 Fecha: 11-XII-2006
Mediante oficio N° 1518, del presente año, la Sede Regional de Coyhaique remitió a esta Contraloría General la Resolución N° 46, de 2006, del Gobierno Regional de Aysén, por la cual se aprueba el Reglamento Regional Marco de Planificación de Aysén, a objeto de que se analice la procedencia del mencionado cuerpo normativo al tenor de las atribuciones que corresponden a los Gobiernos Regionales conforme a la preceptiva pertinente.
Sobre el particular, conviene señalar en primer término, que el indicado cuerpo reglamentario se conforma de seis títulos, a saber, Título 1: "Ambito de Aplicación"; Título II: "Definiciones", Título III: "Instrumentos de Ordenamiento del Territorio", que distingue tres subcategorías: Instrumentos de Planificación Territorial: los establecidos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, y respecto de los cuales establece ciertos requisitos en su elaboración; el Plan Regional de Ordenamiento Territorial -P.R.O.T.-, que regula los elementos que lo componen y su proceso de elaboración; y finalmente "Otros Instrumentos" que son aquellos que se dicten en el futuro acorde al cuerpo normativo en examen. Luego, el Título IV denominado "Articulación y Vigencia de los Instrumentos de Ordenamiento del Territorio (I.O.T.)", trata la relación entre los elementos de planificación y la modificación de aquellos de escala regional. Más adelante, el Título V que versa sobre el "Mecanismo de vinculación de los Instrumentos de Ordenamiento del Territorio (O.I.T.) de escala regional, con las decisiones regionales en materias de asignación de recursos y relación del aparato público regional". Finalmente, el Título VI "Artículos Transitorios" determina requisitos para la primera versión del Plan Regional de Ordenamiento Territorial que se dicte.
En segundo término, corresponde indicar que la normativa que regula las atribuciones, integración y organización de los Gobiernos Regionales se encuentra establecida en la Constitución Política de la República y en el decreto con fuerza de ley N° 1, DFL-1- 19.175, de 2005, que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
En tal sentido, la Carta Fundamental dispone en su artículo 111, inciso segundo que "la administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región". A su turno, el artículo 113 señala que: "el gobierno regional será un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende, la que regulará además su integración y organización".
Dando cumplimiento al mandato constitucional es que el Capítulo Il, del Título Segundo, de la mencionada ley N° 19.175, regula las "Funciones y Atribuciones del Gobierno Regional". En efecto, el citado cuerpo legal establece funciones generales y específicas. Las primeras se contienen en el artículo 16, que señala, a los fines que interesa, en su letra d): "dictar normas de carácter general para regular las, materias de su competencia, con sujeción a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios...". Por su parte, las funciones específicas versan sobre diversas materias, entre ellas y en lo que concierte al presente análisis, las del artículo 17, relativas al ordenamiento territorial: establecer políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de la región; participar, en coordinación con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotación y mantenimiento de obras de infraestructura y equipamiento; fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la región, con sujeción a las normas legales y decretos supremos reglamentarios; fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestación de los servicios en materia de transporte; fomentar y propender al desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas; proponer a la autoridad competente, la localidad en que deberán radicarse las secretarías regionales ministeriales y las direcciones regionales de los servicios públicos.
Ahora bien, a objeto de que los Gobiernos Regionales puedan dar cumplimiento a los fines mencionados, la citada ley N° 19.175 los ha dotado de diversas atribuciones, debiendo mencionarse para el asunto en estudio la contenida en el artículo 20° letra a) "aprobar y modificar las normas reglamentarias regionales que le encomienden las leyes, no pudiendo establecer en ellas, para el ejercicio de actividades, requisitos adicionales a los previstos por las respectivas leyes y los reglamentos supremos que las complementen".
Fluye de tal contexto normativo, que por mandato Constitucional al Gobierno Regional se le ha encomendado una función administrativa que debe enmarcarse en la legalidad vigente, y que su esfera competencial se encuentra desarrollada en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Siendo ello así, sus actuaciones sólo pueden propender al cumplimiento de las funciones que dicho estatuto determine y bajo las formas que al efecto contemple. En tal sentido, la potestad normativa contemplada en los artículos 16 letra d) y 20 letra a), de la referida ley N° 19.175, solamente puede constituir expresión de las materias que le son propias y que están mencionadas en el Capítulo II del Título Segundo, del citado cuerpo legal.
En la especie, el documento sometido a control de legalidad establece una regulación referida a los Instrumentos de Ordenamiento del Territorio, cuyo objeto es orientar las actividades humanas que sobre él se desarrollen, materia que a la luz de la mencionada Ley N° 19.175 -encargada de normar las facultades de los Gobiernos Regionales-, no ha sido entregada al ámbito de su competencia. A tal conclusión se arriba analizando las funciones específicas ligadas al "Ordenamiento del Territorio" que se contemplan en el artículo 17° del citado cuerpo legal, así como las que reglamentan el "fomento de las actividades productivas" y "desarrollo social y cultural" desarrolladas en los artículos 18° y 19°, respectivamente, y finalmente las funciones de carácter general indicadas en el artículo 16° del citado cuerpo orgánico constitucional, por lo que el Reglamento Regional Marco de Planificación en estudio excede el marco legal al cual el Gobierno Regional debe ajustar sus actuaciones.
Asimismo, y teniendo en cuenta la conclusión indicada, se advierte que las normas desarrolladas en los artículos 5° y siguientes del referido cuerpo normativo, que establecen la creación del denominado Plan Regional de Ordenamiento Territorial (P.R.0.T.), rebasan las atribuciones pertenecientes a la indicada Autoridad Regional, puesto que disponen la elaboración de un instrumento de planificación no contemplado en la normativa que regula tal materia, esto es, la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, que se basa en objetivos, zonificación y lineamientos que al efecto dicho Plan debe establecer, y en cuyo procedimiento de elaboración se observa el otorgamiento' de facultades al Gobierno Regional, asuntos que corresponden a la esfera de materias contenidas en dicha Ley General.
En el mismo sentido, resulta objetable la normativa contenida en el Título IV del antecedente en estudio -"Sobre la Articulación y Vigencia de los Instrumentos de Ordenamiento del Territorio (O.I.T.)"-, el cual asimila la naturaleza de los instrumentos que hayan nacidos conforme a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, a la de aquellos que se dicten acorde al reglamento de la especie, otorgándoles carácter complementario en las materias que les sean propias y creando en base a ellos el "Marco Territorial del Sistema de Planificación Regional". Lo anterior, porque el Plan Regional de Desarrollo Urbano es una herramienta de planificación urbana que encuentra su origen en la ley y cuyo contenido conforma un sistema coherente con otros instrumentos también establecidos también en la ley, de modo que no puede ser complementado por un instrumento cuyo fundamento se establece en una norma de carácter reglamentario.
Amén de lo indicado precedentemente, cabe agregar que la preceptiva analizada contiene algunas disposiciones que establecen procedimientos y otorgan facultades a Organismos Públicos, materias todas que deben ser contenidas en preceptos de rango legal. Así sucede, entre otros, con el artículo 4° del documento en estudio que impone trámites adicionales al proceso de elaboración de los Instrumentos de Planificación Territorial, cuya regulación se contiene en los párrafos 2°, 3° y 4° del Capítulo II, del Título 2° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y en el Capítulo 1° del Título 2° de su Ordenanza, contenida en el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo; y los artículos 16° y 21 °, respectivamente, que confieren al Intendente atribuciones referidas a la intervención en la dictación de otros Instrumentos de Ordenamiento del Territorio y a la adopción de ciertas medidas, en el evento que exista discrepancia entre los instrumentos de planificación con rango legal y aquellos creados acorde al documento en examen.
Por todo lo anteriormente expuesto es que el Reglamento Regional Marco de Planificación de la Región de Aysén, aprobado mediante resolución N° 46, del 2006, del Gobierno Regional de Aysén, no se ajusta a derecho y debe ser devuelto sin tramitar.