《國土計畫法》的制定，可溯自民國86年的《國土綜合開發計畫法》草案，嗣後6度送進立法院審議，但始終無進展，因屆期不續審，因此「五進五出」立法院。直到第6度送審，才在第8屆立法委員努力下，通過這項國土規劃的根本大法。
其中6次送審，有3次是民進黨執政時擬訂的。104年12月18日，本法在該屆立委最後一天晚間10時許，終於三讀通過，立法過程如漫漫長路，歷經23年，反映了政治現實的壓力，使數屆立委縮手、重大法案裹足不前。
在爭議中終於獲得共識
台灣天然資源少、自然災害多，國土保安十分重要。91年陳水扁總統曾成立「總統府國土保育與開發諮詢委員會」，並完成《新世紀的國土改造》報告，關注國土永續發展議題。921地震和莫拉克風災重創台灣，故馬英九總統指示：「速訂國土計畫法，讓家園更安全，是政府最莊嚴的承諾。」103年行政院版本的國土計畫法，原本並無國土復育條文，筆者有鑒於國土破碎、災民流離的殷鑑，遂增列「國土復育」專章，並於第1條開宗明義宣示：「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，追求國家永續發展。」
本法在最後協商階段，較重大爭點包括國家發展委員會的「部門計畫」和內政部「國土計畫」間的關係，以及原住民族權益的保障。前者釐清內政部主政國土計畫的上位性，並強調先期協商整合機制，訂定第17條：「各目的事業主管機關興辦性質重要且在一定規模以上部門計畫時，除應遵循國土計畫之指導外，並應於先期規劃階段，徵詢同級主管機關之意見。」「中央目的事業主管機關興辦部門計畫與各級國土計畫所定部門空間發展策略或計畫產生競合時，應報由中央主管機關協調；協調不成時，得報請行政院決定之。」第3項也明定「性質重要且在一定規模以上部門計畫之認定標準，由中央主管機關定之。」因此，所謂重大計畫的認定，當有其明確基準。而國發會與內政部的協力，才能調和相關部門需求。
至於有關原住民族的傳統領域內土地的正義，第32條明定《區域計畫法》實施之前這些土地得為原來使用，第36條和第37條對於國土復育地區相關計畫、遷居或土地使用，也必須徵得原住民族同意，確實踐行《原住民族基本法》之精神，因此獲得原民支持。本法在完成各黨派簽字連署時，為下午2時48分，距離法案二、三讀最後提案時間下午3點，僅差12分鐘，可謂驚濤駭浪。
國土法是跨黨派支持的成果，民間團體也曾協力推動。此次修法，某政委卻指桑罵槐，指稱國民黨良心發現，「老妓從良」，不堪之言詞，不但詆毀當年跨政黨的努力，也漠視了民進黨執政三度提案的史實，以及政府近20年努力的成果，十分令人遺憾。
「被例外」的重大計畫是為誰訂做？
行政院於2月20日第3690次院會通過的國土法修正案，擬在第15條第3項增列「行政院核定之國家重大建設計畫」不受中央10年、地方5年通盤檢討的限制，以及第45條第2項將縣市國土計畫擬定、審議和劃設功能分區圖的時程，從「2年」延至「一定期限」，引發各界譁然。
回顧103年政院版本，當時的第14條第3款，曾提到政府為「新訂或擴大都市計畫、興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫，得適時檢討變更」，後來刪除「新訂或擴大都市計畫」之文字，就是擔心地方政府恣意圈地，重蹈苗栗大埔事件的覆轍，有違土地正義及決策正義。因此，包括執政之民進黨和各在野黨團均認為不妥，刻正修改條文中。
然而，民進黨團之修正動議，擬將行政院所稱國家重大建設限縮在「新能源」、「文化」和「農業」等三類使用，其認定基準欠缺、程序不明，爭議仍多，終究還是便宜行事。例如，何謂「新」能源？台灣離岸風電問題頗多，海域欠缺通盤空間規劃，「新」能源究係指黑潮、波浪、溫差或海底地熱？還是繼續任意擴大離岸風電場域？太陽能發展浮濫，農地、埤塘上到處可見太陽能板，影響生態環境與農作。日本千賀縣去年17號颱風時太陽能板四處散飛，毀壞嚴重，應為殷鑑。
再者，過去浪費公帑，建設無數文化「蚊子館」，未來還要縱容大興土木，再造文化重大建設嗎？如果是文化重大計畫，為何不能依第15條規定整體規劃、由政府主政？農業的重大計畫，是否剝削台糖土地，造就更大規模的農地破壞，還是讓違章廠房、農舍，違反土地正義而就地合法？所謂「大南方計畫」又是什麼？是政府口號或政策？如果是重大開發行為或政府政策，有沒依據《環境影響評估法》進行環評？還是像前瞻計畫一樣，沒有經過詳細評估和討論，就霸凌上場？這些重大計畫，為誰量身訂做，恐有諸多爭議。
別讓國家計畫成了空白支票
目前除台中市、彰化縣和宜蘭縣尚未報部外，其他直轄市或縣市的國土計畫，都由內政部分組審議中。但值得注意的是，第一批報部送審的縣市，除新北市、桃園市等資源較雄厚直轄市外，亦包括苗栗縣、基隆市和花蓮縣等。這些如期完成的縣市未必是資源、條件雄厚的Ａ段班，因此地方政府和承辦官員的積極性與使命感至為關鍵。換句話說，地方國土計畫的完成，是「做與不做」的問題。
過去區域計畫最被詬病之處，是政府落在開發之後，計畫不過是「遷就現實」、被動審查。由國土法第24條、第26條意旨可知，未來國土計畫須事先依生態環境承載條件，適地適用，劃設功能分區，才能進行使用許可。亦即，政府應先主動規劃，再據以審核許可。該法第16條也規定，地方的都市計畫擬定與變更，須遵照國土計畫；即便地方不作為，中央主管機關「得逕為擬定或變更」。顯見國土計畫居指導之高位性與須穩定之必要性。
如果地方政府因能量或經驗不足需要延期完成期國土計畫，也必須明確，不能以「一定期限」，各有標準，大開方便之門；所謂國家重大計畫，亦須參考國內外成例，明確規範其認定基準和必要程序，否則形同空白支票，經常為滿足開發案而一修再修，以致國土根本大法失其穩定性，此當為立院論證的重點。否則鬼影幢幢，隱藏開發真相，國土法修正後，人們終將看清這面照妖鏡。
（作者為國立臺灣海洋大學、國立中山大學榮譽講座教授。）
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