Politique d’immigration

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Une politique européenne globale en matière de migrations, qui s’inscrive dans une perspective d’avenir et soit fondée sur la solidarité, est un objectif primordial pour l’Union européenne. La politique d’immigration vise à mettre en place une approche équilibrée de l’immigration légale et de l’immigration clandestine.

Base juridique

Articles 79 et 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).

Compétences

Immigration légale:Il relève de la compétence de l’Union de définir les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers entrant et résidant de manière légale sur le territoire d’un État membre, y compris aux fins du regroupement familial. Les États membres demeurent en droit de fixer le nombre de ressortissants de pays tiers entrant sur leur territoire dans le but de rechercher un emploi.

Intégration: L’Union peut encourager les États membres à prendre des mesures destinées à promouvoir l’intégration des ressortissants de pays tiers séjournant légalement sur leur territoire, et les soutenir dans leur action; cependant, aucune disposition n’est prévue pour harmoniser les dispositions légales et réglementaires des États membres.

Lutte contre l’immigration clandestine: Il est du devoir de l’Union de prévenir et de réduire l’immigration clandestine, notamment par une politique efficace en matière de retour, dans le respect des droits fondamentaux.

Accords de réadmission: L’Union est habilitée à conclure avec les pays tiers des accords visant la réadmission, dans leur pays d’origine ou de provenance, des ressortissants des pays tiers qui ne remplissent pas, ou plus, les conditions d’entrée, de présence ou de séjour dans l’un des États membres.

Objectifs

Définition d’une approche équilibrée de l’immigration: L’Union a pour objectif d’instaurer une approche équilibrée de gestion de la migration légale et de lutte contre la migration clandestine. La gestion appropriée des flux de migration implique de garantir un traitement équitable des ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans les États membres, de renforcer les mesures visant à lutter contre l’immigration clandestine, notamment contre la traite et les passeurs, et de promouvoir une étroite coopération avec les pays tiers dans tous les domaines. L’Union poursuit l’objectif d’établir un niveau uniforme de droits et d’obligations des migrants légaux qui soit comparable à celui des citoyens européens.

Principe de solidarité: en vertu du traité de Lisbonne, il convient que les politiques d’immigration soient régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier (article 80 du traité FUE).

Réalisations

A. Évolutions institutionnelles résultant du traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre 2009 (1.1.5), a introduit le vote à la majorité qualifiée en matière de migration légale, ainsi qu’une nouvelle base juridique visant à promouvoir des mesures d’intégration. Désormais, la procédure législative ordinaire s’applique aussi bien aux politiques d’immigration clandestine qu’aux politiques d’immigration légale, ce qui met le Parlement, en la matière, sur un pied d’égalité avec le Conseil en tant que colégislateur. Notons toutefois que les mesures provisoires dans l’éventualité d’un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sont adoptées par le seul Conseil, après consultation du Parlement (article 78, paragraphe 3, du traité FUE).

Le traité de Lisbonne a également précisé que les compétences de l’Union dans ce domaine sont partagées avec les États membres, notamment pour ce qui est du nombre de migrants se voyant accorder l’autorisation d’entrer sur le territoire d’un État membre dans le but d’y rechercher un emploi (article 79, paragraphe 5, du traité FUE). Enfin, la Cour de justice est désormais pleinement compétente dans le domaine de l’immigration et de l’asile.

B. Récentes évolutions politiques

1. Approche globale de la question des migrations et de la mobilité

L’«approche globale de la question des migrations et de la mobilité» (AGMM), adoptée par la Commission en 2011, fixe le cadre général des relations de l’Union avec les pays tiers en matière de migration. Elle se fonde sur quatre piliers: l’immigration légale et la mobilité, l’immigration illégale et la traite des êtres humains, la protection internationale et la politique d’asile, ainsi que la maximisation de l’impact des migrations et de la mobilité sur le développement. Dans le cadre de cette approche, les droits fondamentaux des migrants constituent une thématique transversale.

2. Orientations stratégiques de juin 2014

Le programme de Stockholm sur un espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), adopté en décembre 2009, est arrivé à échéance en décembre 2014 (4.2.1). En mars 2014, la Commission a publié une nouvelle communication intitulée «Faire de l’Europe ouverte et sûre une réalité», où elle a tracé les contours de son futur programme concernant l’ELSJ. Conformément à l’article 68 du traité FUE, le Conseil européen a ensuite défini, dans ses conclusions des 26 et 27 juin 2014, les «orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice» pour la période 2014-2020. Il ne s’agit plus ici d’un programme, mais bien de lignes directrices centrées sur un objectif de transposition, de mise en œuvre et de consolidation des instruments juridiques et des mesures existants. Ces orientations soulignent la nécessité de mettre en place une approche globale de la migration, utilisant au mieux la migration légale, offrant protection à ceux qui en ont besoin, luttant contre la migration irrégulière et gérant les frontières avec efficacité. L’adoption de nouvelles orientations stratégiques est toujours en attente.

3. Agenda européen en matière de migration

En mai 2015, la Commission a publié l’agenda européen en matière de migration. Cet agenda proposait des mesures immédiates pour faire face à la situation de crise qui régnait en Méditerranée, ainsi que des actions à entreprendre au cours des années suivantes pour mieux gérer les migrations dans tous leurs aspects.

Le 6 avril 2016, sur la base de cet agenda, la Commission a publié ses orientations en matière de migration légale, mais aussi d’asile, dans une communication. Quatre grands axes sont envisagés en matière de migration régulière: réviser la directive «carte bleue», attirer les entrepreneurs innovants dans l’Union, se doter d’un modèle plus cohérent et efficace de gestion de la migration légale au niveau de l’Union en procédant à une évaluation du cadre existant, et renforcer la coopération avec les pays d’origine clés, en vue de garantir des voies d’accès légales à l’Union tout en améliorant, dans le même temps, le taux de retour des personnes qui n’ont pas le droit de rester sur son territoire.

En octobre 2019, la Commission a publié son dernier rapport d’avancement sur la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration, qui examine les progrès accomplis et les lacunes à combler dans cette mise en œuvre. En septembre 2021, un an après l’adoption du nouveau pacte sur la migration et l’asile, la Commission a adopté son premier rapport sur la migration et l’asile, qui couvrait tous les aspects de la gestion des migrations et dressait le bilan des principales évolutions de la politique en matière de migration et d’asile au cours de la précédente période de dix-huit mois. Le deuxième rapport sur la migration et l’asile a été publié le 6 octobre 2022.

L’évolution des politiques est étroitement surveillée par le réseau européen des migrations, créé en 2008 en tant que réseau européen rassemblant des experts dans les domaines des migrations et du droit d’asile provenant de tous les États membres, qui travaillent ensemble afin de fournir des informations objectives, comparables et pertinentes pour les politiques.

4. Le nouveau pacte sur la migration et l’asile

Comme annoncé dans son programme de travail pour 2020, la Commission a publié en septembre 2020 son nouveau pacte. Celui-ci vise à intégrer la procédure d’asile dans la gestion globale des migrations, en l’associant au contrôle préalable et au retour, et couvre également la gestion des frontières extérieures, un renforcement de la prospective, la préparation et la réaction aux crises assorties d’un mécanisme de solidarité et les relations extérieures avec les principaux pays tiers d’origine et de transit (4.2.2.). Le nouveau pacte comprend une recommandation de la Commission visant à mettre en place des voies d’accès légales complémentaires à la protection, telles que la réinstallation et d’autres formes d’admission humanitaire comme des programmes de parrainage communautaire, mais aussi des voies d’accès liées à l’éducation et au travail.

En avril 2022, la Commission a proposé le train de mesures sur la migration légale, qui comprend des propositions de refonte de la directive sur le permis unique et de la directive sur les résidents de longue durée. Le 15 novembre 2023, la Commission a proposé le train de mesures «Compétences et talents», qui comprend la création d’un réservoir européen de talents, ainsi que des mesures simplifiant les procédures de reconnaissance des qualifications afin de promouvoir la mobilité des étudiants et la mobilité sur le marché du travail.

Le 7 septembre 2022, le Parlement européen et cinq présidences tournantes du Conseil se sont engagés à œuvrer ensemble, avant les élections européennes de 2024, à l’adoption de la réforme des règles de l’Union en matière de migration et d’asile, lancée en 2016.

C. Récentes évolutions législatives

Depuis 2008, plusieurs directives majeures ont été adoptées dans le domaine de l’immigration, dont certaines ont déjà été révisées.

1. Migration légale

À la suite des difficultés rencontrées lors de l’adoption d’une disposition générale couvrant tout le domaine de l’immigration de main-d’œuvre dans l’Union, l’approche actuelle consiste à adopter une législation sectorielle, par catégorie de migrants, afin d’élaborer une politique en matière de migration légale au niveau de l’Union.

La directive 2009/50/CE établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié a instauré la «carte bleue européenne», procédure accélérée pour la délivrance d’un permis spécial de séjour et de travail aux travailleurs de pays tiers, à des conditions plus attractives, afin de leur permettre d’accéder à un emploi hautement qualifié dans les États membres. En juin 2016, la Commission a proposé une révision du système en vigueur, notamment des critères d’admission moins stricts, un seuil salarial plus bas et un contrat de travail d’une durée minimale moins longue, de meilleures dispositions en matière de regroupement familial et la suppression des régimes nationaux parallèles, ce à quoi les États membres se sont opposés. Après la publication du nouveau pacte, le Parlement et le Conseil ont repris les travaux portant sur cette révision, et le 15 septembre 2021, le Parlement a validé l'accord intervenu avec le Conseil. Les nouvelles règles prévoient des critères d’admission plus souples (un contrat de travail en cours de validité ou une offre d’emploi ferme pour une durée de six mois suffisent), tout en abaissant le seuil de salaire minimum que les demandeurs doivent gagner pour pouvoir bénéficier de la carte bleue et en permettant aux titulaires de cette carte de voyager plus facilement entre les États membres de l'Union et de rejoindre leur famille. La directive (UE) 2021/1883 a été publiée au Journal officiel le 20 octobre 2021.

La directive sur le permis unique (directive 2011/98/UE) établit une procédure commune simplifiée pour les ressortissants de pays tiers qui demandent à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre, ainsi qu’un socle commun de droits pour les immigrants qui résident légalement dans un État membre. Le rapport de mise en œuvre, adopté en mars 2019, indique que le manque d’informations fournies aux ressortissants des pays tiers concernant leurs droits est un frein à l’objectif de la directive consistant à promouvoir leur intégration et leur non-discrimination. En avril 2022, la Commission a proposé de refondre la directive afin de simplifier et de clarifier son champ d’application, y compris les conditions d’admission et de séjour des travailleurs peu et moyennement qualifiés. Les colégislateurs travaillent actuellement sur le dossier.

La directive 2014/36/UE, adoptée en février 2014, régit les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi en tant que travailleur saisonnier. Les travailleurs saisonniers migrants peuvent, tout en conservant leur lieu de résidence principal dans un pays tiers, séjourner légalement et temporairement dans l’Union pour une période maximale variant de cinq à neuf mois (selon l’État membre) pour exercer une activité soumise au rythme des saisons. Cette directive précise également l’ensemble des droits dont peuvent se prévaloir ces travailleurs migrants. En juillet 2020, la Commission a publié des lignes directrices concernant les travailleurs saisonniers dans le contexte de la pandémie de COVID-19, dans lesquelles elle a également annoncé le premier rapport de mise en œuvre pour 2021.

La directive 2014/66/UE établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d’un détachement intragroupe a été adoptée le 15 mai 2014. Cette directive permet aux entreprises et aux multinationales de détacher plus facilement à titre temporaire leurs dirigeants, leurs spécialistes et leurs stagiaires dans leurs filiales et succursales de l’Union européenne. Le premier rapport de mise en œuvre était attendu pour novembre 2019.

La directive (UE) 2016/801 relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins de recherche, d’études, de formation, de volontariat et de programmes d’échange d’élèves ou de projets éducatifs et de travail au pair a été adoptée le 11 mai 2016 et devait être transposée avant le 23 mai 2018. Elle remplace les actes antérieurs visant les étudiants et les chercheurs, en en élargissant la portée et en en simplifiant l’application.

Enfin, le statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée dans l’Union européenne est toujours régi par la directive 2003/109/CE du Conseil, modifiée en 2011 pour étendre son champ d’application aux réfugiés et aux autres bénéficiaires d’une forme de protection internationale. Le rapport de mise en œuvre de mars 2019 indique qu’au lieu de promouvoir activement le statut de résident européen de longue durée, les États membres accordent principalement des permis de séjour de résident national de longue durée, et les ressortissants des pays tiers qui exercent leur droit de s’installer dans d’autres États membres sont peu nombreux. En avril 2022, la Commission a proposé une refonte de la directive, dans le but de créer un véritable statut de résident de longue durée de l’Union, notamment en renforçant le droit des résidents de longue durée de se rendre dans d’autres États membres et d’y travailler. Le Parlement européen a adopté son mandat de négociation en avril 2023. Les colégislateurs travaillent actuellement sur le dossier.

2. Intégration

La directive 2003/86/CE du Conseil prévoit des dispositions concernant le droit au regroupement familial, qui va au-delà du droit au respect de la vie privée et familiale prévu à l’article 8 de la convention européenne des Droits de l'homme. Le rapport de 2008 sur sa mise en œuvre ayant conclu que la directive 2003/86/CE n’était pas intégralement et correctement appliquée dans les États membres, la Commission a publié à leur attention, en avril 2014, une communication comportant des orientations sur les modalités de son application. Le bilan de qualité de la législation en matière de migration légale mené actuellement par la Commission porte également sur la directive relative au regroupement familial.

Dans le domaine de l’intégration, l’Union dispose d’une compétence limitée. En juillet 2011, la Commission a adopté l’agenda européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers. Plus récemment, en novembre 2020, la Commission a présenté un plan d’action en faveur de l’intégration et de l’inclusion pour la période 2021-2027, comprenant un cadre d’action et des initiatives concrètes visant à aider les États membres à intégrer et inclure les quelque 34 millions de ressortissants d’États tiers résidant légalement sur le territoire de l’Union dans le domaine de l’éducation, de l’emploi, des soins de santé et du logement. Ce plan regroupe des mesures de suivi et l’utilisation de nouveaux outils numériques, ainsi que des mesures visant à encourager la participation des migrants à la société, à accroître les possibilités de financement de l’Union et à établir des partenariats multipartites à différents niveaux de gouvernance. Les instruments existants en la matière sont notamment: le forum européen sur la migration, le portail européen sur l’intégration, le réseau européen d’intégration, et le groupe d’experts nouvellement créé sur le point de vue des migrants dans le domaine de la migration, de l’asile et de l’intégration, qui s’est réuni pour la première fois en novembre 2020 et tient des réunions régulières depuis lors.

Des instruments de financement spécialisés ayant vocation à soutenir les politiques nationales d’intégration reposent sur le Fonds «asile, migration et intégration» (FAMI) et le Fonds social européen (FSE+) au titre du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027.

3. Migration irrégulière

L’Union européenne a adopté plusieurs actes législatifs majeurs dans le domaine de la lutte contre la migration irrégulière:

Le train de mesures relatives aux passeurs comprend la directive 2002/90/CE du Conseil, qui établit une définition commune de l’infraction d’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers, et la décision-cadre 2002/946/JAI du Conseil, qui instaure des sanctions pénales contre ces pratiques. Le train de mesures s’est étoffé de la directive 2004/81/CE du Conseil, qui prévoit l’octroi d’un titre de séjour aux victimes de traite ou de trafic illicite qui coopèrent avec les autorités compétentes (sur la traite, consulter également la fiche relative à la coopération judiciaire en matière pénale 4.2.6). En mai 2015, la Commission a adopté le plan d’action de l’UE contre le trafic de migrants (2015-2020) et, conformément au plan d’action, elle a réalisé une évaluation REFIT de l’application du cadre juridique existant, après avoir mené une consultation publique. La Commission a constaté alors qu’elle ne disposait pas de suffisamment d’éléments qui indiqueraient l’existence de poursuites répétées à l’encontre de personnes ou d’organisations ayant apporté une aide humanitaire, et a conclu que le cadre juridique de l’Union relatif au trafic de migrants restait nécessaire dans le contexte actuel. Le Parlement, dans sa résolution du 5 juillet 2018, a demandé à la Commission d’élaborer des lignes directrices à l’intention des États membres en vue d’éviter la criminalisation de l’aide humanitaire, et une audition sur ce sujet a eu lieu en septembre 2018. Dans le cadre de son nouveau pacte, la Commission a publié une communication qui fournit des orientations relatives à l’interprétation de la directive sur l’aide aux migrants, dans laquelle elle indique que l’exécution de l’obligation légale de sauvetage des personnes en détresse en mer ne peut être criminalisée, sans toutefois demander des efforts supplémentaires, laissant les activités de recherche et de sauvetage entre les mains d’ONG et de navires privés. À l’issue d’une consultation publique, la Commission a adopté, en septembre 2021, un plan d’action renouvelé de l’Union contre le trafic de migrants pour la période 2021-2025. La traite d’êtres humains fait l’objet de la directive 2011/36/UE concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes. En décembre 2022, la Commission a proposé une révision de la directive 2011/36/CE. Les colégislateurs travaillent actuellement sur le dossier.
La directive «Retour» (2008/115/CE) fixe les normes et les procédures européennes communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Le premier rapport sur sa mise en œuvre a été adopté en mars 2014. En septembre 2015, la Commission a publié le plan d’action de l’UE en matière de retour, suivi par l’adoption, en octobre 2015, de conclusions du Conseil sur l’avenir de la politique en matière de retour. En mars 2017, la Commission a complété le plan d’action par une communication «relative à une politique plus efficace de l’Union européenne en matière de retour — plan d’action renouvelé» et une recommandation visant à rendre les retours plus effectifs. En septembre 2017, elle a publié une version mise à jour de son «manuel sur le retour», qui fournit des orientations concernant l’exercice des fonctions des autorités nationales chargées des tâches liées au retour. De plus, en 2016, le Parlement et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2016/1953 relatif à l’établissement d’un document de voyage européen destiné au retour de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. L’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) a été repensée et renforcée récemment et apporte une aide plus forte aux États membres dans la gestion des retours. En septembre 2018, la Commission a proposé une refonte de la directive «Retour» afin d’accélérer les procédures, notamment une nouvelle procédure à la frontière pour les demandeurs d’asile, des procédures et des règles plus claires pour éviter les abus, des programmes efficaces de retour volontaire à mettre en place dans les États membres, ainsi que des règles plus claires en matière de rétention. Une analyse d’impact du Parlement a indiqué que la proposition entraînerait des coûts importants pour les États membres en raison de l’augmentation du nombre de personnes placées en rétention. Aucun élément ne permettait d’affirmer que la proposition permettrait l’adoption de solutions de retour plus efficaces, cependant elle entraînerait probablement des violations des droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière. Dans sa résolution du 17 décembre 2020 sur la mise en œuvre de la directive «Retour», le Parlement a souligné que l’efficacité de la politique de l’Union en matière de retour devrait être mesurée non seulement par rapport au taux de retour mais aussi par la mise en œuvre des garanties relatives aux droits fondamentaux et le respect des garanties procédurales. La rapporteure (Tineke Strik (Verts/ALE) a publié son projet de rapport le 21 février 2020. Les colégislateurs travaillent actuellement sur le dossier. Dans son nouveau pacte, la Commission s’oriente vers un système commun de l’Union en matière de retour, prévoyant un soutien opérationnel accru aux États membres, Frontex étant appelée à devenir le bras opérationnel de la politique de l’Union en matière de retour, ainsi que la nomination d’un coordinateur chargé des retours, soutenu par un nouveau réseau de haut niveau pour les retours. Le premier coordinateur de l’UE pour les retours, Mari Juritsch, a été nommé en mars 2022. La Commission a publié sa stratégie en matière de retour volontaire et de réintégration (avril 2021), le document d’orientation «Pour une stratégie opérationnelle en vue de retours plus efficaces» (janvier 2023) et sa recommandation sur la reconnaissance mutuelle des décisions de retour et l’accélération des retours (mars 2023). La prise en charge des retours est également proposée au titre du règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration (4.2.2) comme une mesure de solidarité permettant aux États membres de soutenir d’autres États membres sous pression.
La directive concernant les sanctions à l’encontre des employeurs (directive 2009/52/CE) détaille les sanctions et les mesures que les États membres sont tenus de prendre à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Le premier rapport sur sa mise en œuvre a été présenté le 22 mai 2014. Suite à son annonce dans le nouveau pacte, la Commission a adopté une communication sur l'application de la directive en septembre 2021, avec comme objectif de renforcer la mise en œuvre tout en protégeant les droits des migrants irréguliers.
Depuis 2001, les États membres reconnaissent mutuellement leurs décisions respectives d’éloignement (directive 2001/40), de ce fait, une décision adoptée par un État membre d’éloigner un ressortissant d’un pays tiers présent dans un autre État membre est respectée et mise en œuvre.

Parallèlement, l’Union négocie et conclut avec les pays d’origine et de transit des accords de réadmission pour le retour des migrants irréguliers, et coopère avec ces pays dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains. Ces accords prévoient des comités de réadmission mixtes afin d’en surveiller la mise en œuvre. Ils sont également liés à des accords facilitant la délivrance des visas, dans le but de créer l’incitation nécessaire aux négociations en matière de réadmission dans le pays tiers concerné sans accroître la migration irrégulière.

La Commission a également conclu des arrangements informels concernant les retours et les réadmissions, ce qui a entraîné de vives critiques de la part du Parlement en ce qu’ils échappent à son contrôle, et soulève des questions de responsabilité et de transparence.

La Commission a proposé des plans d’action de l’Union pour la Méditerranée centrale (novembre 2022), pour la route des Balkans occidentaux (décembre 2022), pour les routes de la Méditerranée occidentale et de l’Atlantique (juin 2023) et pour la route de la Méditerranée orientale (octobre 2023).

Rôle du Parlement européen

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement, colégislateur à part entière, participe activement à l’adoption des nouvelles dispositions législatives concernant l’immigration légale ou clandestine.

Le Parlement a adopté de nombreuses résolutions d’initiative traitant de la migration, notamment sa résolution du 12 avril 2016 sur la situation en Méditerranée et sur la nécessité d'une approche globale des migrations de la part de l'Union européenne, sa résolution du 20 mai 2021 sur de nouvelles voies pour une migration économique légale et sa résolution d’initiative législative du 25 novembre 2021 contenant des recommandations à la Commission sur la politique et la législation en matière de migration légale.

Lectures complémentaires sur le sujet:

Georgiana Sandu

10-2023