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弄假成真的俄羅斯，欲拒還迎的國際法院
⊙宋承恩
2022年3月16日，國際法院（International Court of Justice）在烏克蘭控訴俄羅斯一案，頒布暫行措施（provisional measures），命：⑴俄羅斯應立即中止其於今年2月24日起在烏克蘭領土上所發動的軍事行動；⑵ 俄羅斯應確保其所指揮或支持的軍事或非常規武裝單位，以及任何其所控制或指揮之組織或個人，皆不得繼續進行前項之軍事行動；⑶烏克蘭與俄羅斯皆不得採取任何行動，加劇目前之爭端或使當前的爭端更難解決。
國際法無用論？
新聞一發布，引起世界各方的注意。許多人認為烏克蘭打了漂亮的勝仗；也有台灣的鄉民指出，該判決沒有執行的可能性，對於正在發生的戰事毫無影響，從而做出「國際法無用」的論述。台灣的國際事務社群則彌漫著以下說法：國際法是「弱法」，依靠國家的自願執行；國際社會所依循的，基本上還是叢林法則。國際法律社群則對國際法院的論理，有不少的討論。
國際法真的無用嗎？的確，在現行制度下，國際法有眾多制度上的限制：國際社會目前仍是主權國家形式上平等並列的「西發利亞體系」（Westphalian system），在國家之上，沒有超越國家（supra-national）的權威；國際法院的判決雖然具有法律上的拘束力，但沒有執法的機構；依聯合國憲章（UN Charter）所賦予的執行權力，國際法院的判決必須經過安理會（Security Council）依據憲章第柒章的權力通過決議，始能以強制措施加上執行。
但該管道在實務上，沒有實現的可能：聯合國安理會的決議要能通過，唯有在五個常任理事皆無異議的狀況下，始有可能；只要五個常任理事之一行使否決權，即無通過決議之可能。聯合國集體安全機制的弱點，在這次烏克蘭戰爭中暴露無遺：戰事發生時提交安理會討論，輪值的主席竟然是發動戰爭的俄羅斯。
是的，國際法有很多制度設計上的先天弱點。但「國際法無用論」，無法解釋烏克蘭為什麼要費這麼大的工夫，提起國際訴訟，並取得判決。烏克蘭對俄羅斯的訴訟，是在開戰後的第二天，即2月26日晚上9點30分，即向國際法院提出；法院以最快的速度立即處理，並在3月7日與8日進行言詞聽審；俄羅斯3月5日致函國際法院，表示不會出庭，但在3月7日庭期的第一天向法院提交文件，主張國際法院對本案沒有管轄權，並要求法院不要頒佈烏克蘭所請求的暫行措施；開庭後一週，法院即作成判決。
在俄羅斯三面進犯，並以眾多飛彈攻擊關鍵設施，同時散播大量假訊息聲稱已攻陷多個城市，澤倫斯基逃跑的戰事緊急當下，烏克蘭政府從上到下的忙碌程度，可以想見。在這關頭它所做的立即回應之一，竟然是向國際法院提起訴訟？不是每個國家都會這麼做。
試想，若是發生在台灣，台灣會這麼做嗎？政府準備好在發生衝突時提起訴訟？向哪個法院，以什麼身分，什麼名義提起訴訟？法院管轄權基礎是什麼？主張什麼？誰寫狀？上法庭陳述的法律團隊在哪裡？總體策略是什麼？若是沒有準備好，政府有心力召集學者專家商討？學者專家能達成共識，想出方法？平時看笑話的鄉民，事事與政府唱反調的反對者，在忙著鼓吹「和平主義」的同時，會說什麼？敵人都攻城略地，人民在存亡關頭了，政府還在搞法律戰？小國哭哭啼啼陳案法院，挑釁大國，還期待法院救你？
顯然，烏克蘭是有備而來，它發動的法律戰應該已經準備很久了。考量到國際訴訟的困難（以下詳述），烏克蘭應該是有縝密的思考，與周詳的準備。在戰事發生的第一時間提起訴訟，表示其政府決策部門對此早已有共識，並將法律訴訟列為最優先事項，一旦戰事發生即無懸念按鈕提出。國際法若真的無用，這一切所為何來？顯然，訴諸國際法在此的「用處」，不是是否能立即止戰──烏克蘭一面提起法律訴訟，一面英勇作戰抵抗。國際法在此的「用處」，遠廣於實際上影響事件，而是在於更廣泛的為戰鬥行為止息後的協商和平，立下理解與建制疆界，鋪陳止戰後的有利條件。
因此，烏克蘭的行動不能以膝反射式的國際法無用論加以理解，而是需要更深入了解此案。可嘆的是，在台灣花絮聳動資訊破碎的傳媒環境中，幾乎沒有準確的報導，甚至知識界與大眾無法區分本案與國際刑事法院（International Criminal Court）檢察官針對烏克蘭境內所發生的戰爭與人道犯罪的調查，是兩個不同的訴訟。但台灣的公民，必須對於國際法與國際訴訟，有知識上的武裝，否則「挺烏克蘭」只看到全民挺身而出，而沒有看到它發動的法律戰；呼籲「強化抵抗意志」只剩鼓勵大家拿起武器，碰到法律卻只看到法律無用。這樣是不行的。第一步，必須從了解制度做起。
國際訴訟的困難
在健全的內國法秩序上，從消費爭端、交通事故、民事關係，乃至人民與國家的關係，幾乎都有機制可以調處，無法調處出結果時大多可至法院解決。但國際上則不同，法院並沒有對事件一般性的管轄權。國與國之間出現爭議，發生衝突，不是事事都能訴諸法院解決。因此，俄羅斯的「軍事行動」一旦展開，烏克蘭無法直覺地向國際法院起訴，請求其判決戰爭違法，並請求法院頒佈禁制令。
這當然也導致了國際法「用處」的受限，但根本原因不是法律本身「無用」，而是國家不願將爭端交給法院解決，而是希望掌握在自己手中。因此，國際訴訟相對稀少，而國際訴訟一旦成立，第一個問題是：它是怎麼成立的？法院的管轄何在？一方如何抓住（seize）國際法院，成功提訴？
國際法院或仲裁庭對案件得享有管轄權，必須有當事國的同意（consent）。以國際法院（ICJ）來說，當事國表達同意，主要有三個管道：第一，爭端當事國達成合意，將具體事件向法院提請裁判。俄羅斯與烏克蘭之間都打起來了，這條路明顯不可能。第二，爭端當事國事先已依據國際法院規約簽署聲明（稱optional clause declaration），對特定事件接受國際法院的管轄。俄羅斯與烏克蘭都沒有作成這樣的聲明，這條路也不可能。第三，爭端當事國已在其所批准加入的條約中，依據各該條約的管轄權條款（稱compromissory clause），接受了國際法院的管轄權。烏克蘭要告俄羅斯，唯一的可能，是找到條約中的管轄權條款。
這是為什麼烏克蘭訴俄羅斯案，有一個奇怪的名字：有關「依據《種族滅絕公約》所做的種族滅絕指控」案（Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide）。因為，唯有如此，才告得成。烏克蘭抓住的管轄權條款，是1948年《種族滅絕公約》的第IX條。依據該條，締約國間針對該公約之解釋、適用、或其目的之達成，包括國家對種族滅絕行為所應負的責任，若發生任何爭端，任何一個爭端當事國均得向國際法院（ICJ）提起訴訟。
“Disputes between the Contracting Parties relating to the interpretation, application or fulfilment of the present Convention, including those relating to the responsibility of a State for genocide ……, shall be submitted to the International Court of Justice at the request of any of the parties to the dispute.”
俄羅斯與烏克蘭都是《種族滅絕公約》的締約國，而且對於第IX條，都沒有提出保留（reservations）。Voila, you’ve got a case? 可以告了？等等，俄羅斯攻打烏克蘭，如何構成「對《種族滅絕公約》之解釋、適用、或其目的之達成之爭端」？
烏克蘭抓住國際法院的「鉤子」（hook），是俄羅斯主張烏克蘭在烏東地區進行種族滅絕行為，並以該事作為軍事入侵的理由之一。
俄羅斯弄假成真
俄羅斯興兵烏克蘭，究竟根據什麼理由？動用部隊打仗，使用武力，需要理由。再蠻橫的國家，也會為出兵找個理由。原因是國際法上，早已確立不得以使用武力的方法，解決爭端。這是至少從1928年《非戰公約》即確立的原則，在1945年更訂入《聯合國憲章》。「禁止使用武力」原則不但有一般性、普遍性的適用（不是只適用於民主國家），甚至被認為是「絕對法」（jus cogens）。「禁止使用武力」原則只有唯二的兩個例外：一是行使自衛權（self-defense），另一是經聯合國安理會之授權使用武力。
這是為什麼此次俄羅斯侵略烏克蘭，全世界絕大多數的公民，如此憤怒的原因：因為俄羅斯破壞了國際間最基本的原則。放棄戰爭的理由，明顯易見。因為容許戰爭，無異以拳頭論大小，回到叢林法則。今日是烏克蘭，下一個是誰？芬蘭？波蘭？愛沙尼亞？國際關係學者忽略此一規範面的首要建構原則，無法完整地解釋眾多歐洲國家的政策轉向。
戰爭也不只牽涉戰場上所發生的事，而是會波及平民、毀壞家園、拆散家庭、影響生產、物流、貿易與全球經濟，還會造成大規模的人命死傷，不折不扣是人道危機與悲劇。此次烏克蘭戰爭，畫面每日提醒人們戰爭的殘酷。
相對於戰爭所帶來的破壞，興戰必須要有充足，有份量的理由。過去即使正當性可疑的戰事，發動者莫不試圖在國際法框架中，找尋沾得著邊的正當化事由（justifications）。第一次波斯灣戰爭，是因為海珊侵略科威特，聯軍取得聯合國安理會之授權；911後美國揮軍阿富汗，是為了掃蕩恐怖份子行使自衛權；2003年美英入侵伊拉克，據稱是為了清除大規模毀滅性武器。但全球公民沒有放過美英，該場戰爭是在無法取得聯合國安理會授權，各國國內有大規模反戰示威下，當局一意孤行的。歷史上及專著上對該場不義戰爭的決策圈與後續，有嚴厲的撻伐。全球公民反對不義戰爭，並不是如同俄中外宣所指控的，選擇性地針對極權國家。
俄羅斯此次對烏克蘭動武，基於什麼理由？非常的流動。陳兵邊境時，主張是因為烏克蘭想加入北約，造成其感覺受到威脅（至於怎樣的安全威脅，則未言明）；發動攻擊前普丁的演講，主張烏克蘭屬於東斯拉夫的大家庭，不具備國家地位與民族地位，也重申了解救烏東俄裔人民；在向國際法院所提出的文件中，則主張是在行使自衛權，卻未詳細說明自己是如何地受到烏克蘭的武力攻擊（armed attacks），以反制行使自衛。
烏克蘭有備而來
烏克蘭所抓住的，是俄羅斯主張其在烏東地區犯下種族滅絕行為，意圖摧毀俄裔人士。烏克蘭請求國際法院：⑴認定烏克蘭並未如俄羅斯所指控的，犯下種族滅絕行為；⑵認定俄羅斯不得以烏克蘭犯下種族滅絕，做為對其發動武力攻擊的理由；⑶基於保護其立即利益不受無可回復之損害為由，請求國際法院頒佈暫行措施，命俄羅斯停止使用武力。由此一關一關，非常巧妙地把「自己未違反《種族滅絕公約》」與當前受到武力攻擊，連結起來。
若未加深究，外界會以為本案相關的，是烏克蘭指控俄羅斯對其發動攻擊，犯下了種族滅絕。事實正好相反：本案中烏克蘭主張法院還它清白，請求判決其未犯下種族滅絕。這點是本案與1999年南斯拉夫控訴北約國家，指控其干涉科索沃衝突不合法一案的關鍵性差異。在1999年案件中，南斯拉夫部分的論據，是指控北約的轟炸構成種族滅絕，但不被國際法院所採。
烏克蘭「請求自清」，算是俄烏間「對《種族滅絕公約》之解釋、適用、或其目的之達成」有所爭端嗎？證據攤開來，俄羅斯自2014年以來，即如此指控，已經有八年的時間。甚至俄羅斯還組成國家調查委員會（Russian Investigative Committee），認定烏東地區曾出現違反《種族滅絕公約》之行為，並在其國內發動對烏克蘭官員的刑事追訴。普丁演講與俄羅斯官方最近的「防種族滅絕」以及「去除烏克蘭納粹」說法，則提供了與此次軍事行動的連結。
而烏克蘭對俄羅斯的指控，則是一路否認，並主張經過國際調查，證實俄羅斯從頭到尾在扯謊。此一情況構成了「對於事實或法律爭點，一方的主張受到他方積極反對」，爭端已然形成。
俄羅斯在程序進行中所提出的文件，主張其「軍事行動」是基於自衛權，跟《種族滅絕公約》一點關係都沒有。烏克蘭只是假借這個管轄權基礎，實際上告武力使用；而國際法院對於武力使用之事，沒有管轄權。對此，國際法院的答覆是，法院不受俄羅斯對事件認定的拘束，有權自行界定爭端之性質。
以上的理路，非常曲折。若不自行閱讀判決，詳加思考，實難理解。法律界對烏克蘭提訴的套路，多所討論。癥結在於：一個國家是否可以提訴「請求法院判決自己沒有違反公約」，主張這是公約的相關爭議？通常的情形，是「A國提訴主張B國違反公約」；本案的情形，是「A國提訴主張自己沒有如B國所指控的違反公約」。烏克蘭抓住法院的套路，是非典型的套路。俄國與中國的法官，即認為此為烏克蘭假意製造，以掩蓋挾帶真正的爭端。但多數的法官，認為本案落入了《種族滅絕公約》的管轄權條款。
這也顯示了烏克蘭是有備而來，應該老早就算好，若是俄羅斯一旦入侵，將以此方法把俄羅斯告上國際法院。若是看長遠一點，這並不是烏克蘭的決策或法律當局英明神武，而是有其他國家失敗的前例。2008年俄羅斯對喬治亞發動戰爭後，喬治亞也曾試圖將俄羅斯告上國際法院。喬治亞所用的，是其與俄羅斯都有批准加入的《消除一切形式種族歧視國際公約》，主張其與俄羅斯之間就該公約的解釋與適用有爭端，藉以挾帶俄羅斯使用武力的非法問題。在暫行措施的階段，喬治亞贏得勝利。但三年後，俄羅斯成功說服法院，該公約的管轄權條款無法提供法院管轄權基礎，因為該條款規定，在提起訴訟前，必須先與爭端他方協商。
對於在喬治亞之後受到俄羅斯霸凌的烏克蘭，這一切應該早就看在眼裡。而烏克蘭令人激賞的地方，是找到其與俄羅斯之間可訴諸國際法院的路徑，審慎研判、沙盤推演，並早早形成共識，於關鍵時刻給予俄羅斯法律上的致命一擊。
國際法是衝突後和平建構的基礎
烏克蘭精心籌劃法律戰，在地面熱戰的同時把戰場拉到荷蘭海牙的國際法院，所為何來？法院的判決，止息戰爭了嗎？防止人命財產損失了嗎？都沒有。這只是一場精神勝利嗎？
若是這樣看，就太狹隘了。首先，人有「正義」的觀念。即使在俄羅斯是「侵略」烏克蘭，而不是發動「特別軍事行動」，如此是非分明的事情，當前的輿論仍有許許多多的雜音。有認為是烏克蘭想加入北約，踩踏俄羅斯的紅線，「迫使」俄羅斯不得不加以攻擊的。也有買帳俄羅斯（與中國）的外宣，認為俄羅斯出兵是為了拯救受迫害的烏東俄裔人民。要決定這場戰爭是義（just）或不義（unjust），有必要把發動戰爭的理由，一個個仔細檢視。
經過此一階段，在世界輿論上，理論上應該沒有人再能接受「俄羅斯出兵是為了防止種族滅絕」並「將烏克蘭去納粹化」的說法。這套說詞，俄羅斯從頭開始，從官方到輿論，就是在扯謊。沒想到「弄假成真」，被烏克蘭抓住告到法院。
但這只是在「理論上」。在現今外宣橫行的世界，信者恆信，不信者恆不信。連「北約東擴俄羅斯被迫攻打烏克蘭」這麼扯的說詞，眾多大師還深信不疑。菲律賓辛苦取得的南海仲裁勝訴判決，中國將其污衊為受美國指使收買的「一張廢紙」，俄羅斯大概也會把國際法院說成是西方操控的壓迫工具。
在一切都「相對化」的時代，人還是有邏輯的。這裡只講一個有趣的觀察點：請大家仔細讀中國籍法官薛捍勤在本案的意見書。薛捍勤認為俄羅斯動用武力的原因「十分複雜」，兩方都有責任，堅持法院應該命「兩造」都不要激化衝突，而不是單獨命令俄羅斯停火。不止於此。為了論證烏克蘭想出的套路假造挾帶，薛捍勤認為俄羅斯用兵的理由，如同其文件中所主張，是行使自衛權；「防止種族滅絕只是烏克蘭所主張，俄羅斯出兵的藉口（pretext）。」這番話，等於間接證實了防止種族滅絕只是個藉口，俄羅斯從頭到尾都在扯謊。
問題不是出在薛捍勤，而是出在俄羅斯自己的不能自圓其說：如果烏東真的發生種族滅絕，為什麼俄羅斯在法院面前要改變說詞？反之，如果出兵真的是為了自衛，為什麼俄羅斯被告之前要言之鑿鑿，指控烏克蘭當局是納粹，犯下種族滅絕？不能一以貫之，顯示前後都是在扯謊，據以說明出兵的理由，都不是真正的理由。俄羅斯自己都改變說詞了，外面還有一大堆人堅持幫它辯護。法律判斷不難，心靈清明而已。可惜清明的人不多了。
第二，目前烏克蘭訴俄羅斯案，只是暫行措施的階段，國際法院尚未對案件的實質事項，做出判斷。暫行措施階段，國際法院對於管轄權的認定，相對較為寬鬆，只要在初步認定（prima facie）上認為法院有管轄權，即可審理；在做成措施保護當事方利益具有緊急性（urgency）時，且不如此做會造成其不可回復的損害時，即得做成暫行措施。
也是基於以上的原因，暫行措施可以在較短的時間內做成。在高囑目度的案件中，這帶來相當大的新聞效益。在80年代尼加拉瓜訴美國案中，第一階段國際法院很快做成暫行措施。筆者在牛津的業師 Brownlie教授，是尼加拉瓜的律師，他回憶當時新聞界不明究理，紛紛報導國際法院判決美國違法，轟動一時，殊不知真正的實體判決，還有兩年之遙。當前的烏克蘭案，也有類似的情況。一般大眾以為，國際法院命俄羅斯停止軍事行動，已經判決俄羅斯違法。其實並沒有。本案還會繼續。
這也表示，俄羅斯有可能翻盤，法院也可能在進一步檢視後，認為自己沒有管轄權。不論最終判決結果如何，將俄羅斯使用武力的相關事件攤在法庭下檢視，對於大國仍有一定的制約作用。一個簡單的道理：在大外宣、政治場域能夠講的話，不一定能夠拿到法庭上講，因為經不起檢驗。
第三，戰爭終究會結束，戰後的安排仍需協商解決。國家行為究竟合法不合法的認定，將影響終局解決的條件與穩定性。強國能夠持續違法，小國也許一時之間不能拿大國怎麼樣，但堅持違法的成本是大的。以南海仲裁為例：中國儘管可以一直主張仲裁判斷是廢紙，繼續霸凌南海周邊國家，但卻必須背負其海域行為違法的惡名。對菲律賓施壓各個擊破容易，面對南海國家團結起來時則不容易；與美國的挑戰對抗相對容易，當不只是美國，英國、法國、日本、澳洲群起指責時，中國就不容易應對。
台灣應該重視法律戰
烏克蘭帶給台灣的啟示，除了全民團結抵抗侵略、堅持民主自由價值贏得盟友支持以外，在訴諸法律的決斷上，也非常值得台灣借鏡學習。
台灣社會對於法律的觀念，並不把法律看作是自主運作的社會機制；稍有不順，即認為法律受金錢或政治的左右，有所偏頗。對於國際法，則更加陌生，動輒認為政治強權左右一切，國際法無用。殊不知，小國才更需要法律的保護。
台灣的法律訓練，國際化嚴重不足，絕大多數法律系畢業生沒有閱讀使用英文的能力，對於國際法的內容與思辨，沒有興趣理解，也不覺得重要。南海仲裁後蔡政府侈言培養國際法人才，倏忽六年過去，未見實際行動。加上國際地位不明，使用國際司法管道受到嚴重限制。國家正常化前景不明，到現在不敢主張與中國是國與國的關係。曹興誠先生主張兩國論能為台灣增添一分安全保障，不知道如果上了法庭，台灣會主張自己是什麼。「中華民國台灣」？跟中國是兩個國家？還是一個國家？何時，如何成為兩個國家？在法庭上，妳講「台灣人民最大公約數」、「兩岸互不隸屬」、「保衛自由民主生活方式」，是沒有用的，因為這些都不是法律上的權利，也經不起檢驗。
烏克蘭看到鄰國喬治亞受欺壓，自己在2014年吃了大虧，勵精圖治，不但改革國防，也精研法律戰。台灣看到鄰國菲律賓告中國取得勝訴，不知道心得是什麼？還是「小國不要挑釁大國」，「國際法無用」？看看烏克蘭，想想台灣，我們的差距有多少？
作者為台灣制憲基金會副執行長
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