Recovery plan? La partita si gioca su gestione e controllo. Ecco come non sbagliare

Riflessioni preliminari
La crisi pandemica ha portato l’UE a varare una serie di provvedimenti di sostegno finanziario senza precedenti.
I fondi di Next Generation-EU (di cui il Recovery and Resilience Facility – RRF – è il principale dispositivo in termini finanziari) si affiancano a quelli del Multiannual Financial Framework Comunitario (il bilancio pluriennale dell’UE che copre un arco temporale di sette anni).

Rispetto a quanto previsto con le programmazioni settennali, i Recovery Plan nazionali (in Italia Piano Nazionali di Ripresa e Resilienza – PNRR) rappresentano lo strumento di programmazione strategica, operativa e finanziaria delle risorse del Recovery mantenendo una stretta correlazione con le prescrizioni formulate nell’ambito del c.d. Semestre Europeo in quanto devono contenere, oltre ad interventi materiali ed immateriali, le riforme strutturali ritenute indifferibili dall’UE.
Sulla base dell’attuale programmazione il PNNR dovrà essere presentato entro il 30 aprile 2021, mentre la scadenza ultima per i trasferimenti da parte dell’UE è stata fissata al 31 dicembre 2026. Ciò significa che entro tale data dovranno essere ultimati tutti gli interventi e raggiunti i risultati qualitativi e quantitativi (traguardi e obiettivi) previsti nel Piano. Sarà proprio sulla base del raggiungimento dei risultati, infatti, che verranno erogate le risorse del Recovery, comprese le tranche intermedie richiedibili due volte all’anno.

Le caratteristiche intrinseche del RRF pongono al centro del dibattito il tema del passaggio dalla necessità di spendere le risorse europee (seppur sulla base di strategie e obiettivi definiti e condivisi) a quella di raggiungere i risultati concordati con l’UE, perseguendo dunque l’obiettivo della efficienza e della efficacia. Per raggiungere tale risultato è necessario individuare una governance immediatamente operativa che coniughi le expertise esecutive (attuazione degli interventi) con quelle strategiche (capacità di riforma ed autorevolezza, per ruolo e per consenso, nella gestione dei processi decisionali).

Nell’ultima bozza di PNRR, inviato alla Camera dei deputati il 15 gennaio, il tema della governance – e dunque della gestione – del Piano è stato rimandato ad una successiva proposta da sottoporre al Parlamento. Nelle ultime settimane, il Presidente del Consiglio ha ribadito la centralità del Ministero dell’Economia e delle Finanze che opererà in “strettissima collaborazione dei Ministeri competenti”.
Successivamente il Ministro del MEF Daniele Franco, in sede di illustrazione delle linee guida del proprio dicastero, ha chiarito che “Il modello organizzativo che stiamo definendo individua compiti e responsabilità  basati su due livelli di governance strettamente interconnessi.

1. Da un lato, stiamo considerando la costituzione di una struttura centrale di monitoraggio del PNRR, presso il MEF, a presidio e supervisione dell’efficace attuazione del Piano. Tale struttura si occuperà  del supporto alla gestione e monitoraggio degli interventi, della gestione dei flussi finanziari con l’Unione Europea, della rendicontazione degli avanzamenti del PNRR alla Commissione europea, del controllo della regolarità  della spesa, della valutazione di risultati e impatti. Questo organismo centrale sarà  affiancato da un’unità di audit, indipendente, responsabile delle verifiche sistemiche, a tutela degli interessi finanziari dell’UE e della sana gestione del progetto.

2. Dall’altro lato, a livello di ciascuna Amministrazione di settore (essenzialmente i Ministeri) si considera la creazione di presidi di monitoraggio e controllo sull’attuazione delle misure di rispettiva competenza. Tali strutture avranno il compito di interagire con i soggetti attuatori pubblici o privati”.
Senza avere la pretesa di inserirsi nel dibattito sulla Governance del piano, appare chiaro che una delle sfide che attendono le istituzioni preposte al compito sfidante di coordinarne la realizzazione sarà anche quella di definire un Modello di Controllo efficiente ed efficace.

Il Modello di Controllo dovrà in ogni caso rispondere con puntualità a quanto prescritto negli atti normativi e di indirizzo comunitari; recentemente, infatti, le istituzioni UE hanno approvato le versioni definitive del Regolamento del Recovery and Resilience Facility (Regolamento (UE) 2021/241 del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza) e Linee Guida per la stesura dei Piani nazionali di ripresa e resilienza (SWD (2021) 12 final del 22/01/2021).

Il contesto normativo comunitario

Il Regolamento del Recovery and Resilience Facility adottato dal Parlamento Europeo e dal Consiglio si connota per la semplicità e l’immediatezza delle prescrizioni indirizzate agli Stati membri, al fine di agevolare la programmazione e l’attuazione degli interventi, evitando di imbrigliare i governi nazionali in una regolamentazione eccessivamente articolata che minerebbe lo scopo stesso dei fondi stanziati: una rapida ripresa.
Sebbene, quindi, molte decisioni siano lasciate ad un’autonoma scelta degli Stati, il Regolamento prevede alcune chiare prescrizioni di assurance in merito alla gestione finanziaria del Piano.

In particolare, all’art. 22, prevede che vi siano rassicurazioni sulla compliance in merito alla prevenzione, individuazione e rettifica delle frodi e alla prevenzione della corruzione e dei conflitti di interessi grazie ad un sistema di controllo interno efficace ed efficiente. Inoltre, il Regolamento prevede che le richieste di pagamento (ossia le domande di trasferimento dei fondi dall’UE allo Stato) siano corredate da una dichiarazione di gestione che attesti, tra l’altro, che i sistemi di controllo posti in essere forniscano le garanzie necessarie, e da una sintesi degli audit effettuati, che comprenda le carenze individuate e le eventuali azioni correttive adottate.

Sempre nel Regolamento del RRF, all’art. 19, sono esplicitate le procedure di approvazione dei PNRR da parte dell’UE (responsabilità condivisa dalla Commissione Europea e dal Consiglio) e, nell’Annex V, vengono esposte le modalità di valutazione dei Piani. Di particolare rilievo per quanto concerne le scelte relative al sistema di governance, risultano il punto 2.8 che pone l’accento sulla credibilità delle modalità organizzative generali proposte dagli Stati membri per l’attuazione delle riforme e degli investimenti, e il punto 2.10 che descrive le principali caratteristiche del sistema di controllo interno.
Nell’esaminare i PNRR, la Commissione valuterà se le modalità proposte dagli Stati membri, compresi il calendario e i target intermedi e finali previsti e i relativi indicatori, sono tali da garantire un’attuazione efficace del piano (criterio 2.8) sulla base dei seguenti elementi:

• l’esistenza di una struttura all’interno dello Stato membro con il compito di attuare il piano di ripresa e resilienza, monitorare i progressi su traguardi e obiettivi e comunicare informazioni;
• la chiarezza e la realisticità dei traguardi e degli obiettivi nonché la pertinenza, l’accettabilità e la solidità degli indicatori proposti;
• la credibilità delle modalità organizzative generali per l’attuazione delle riforme e degli investimenti, compresa la garanzia di una sufficiente assegnazione di personale.

La valutazione del criterio avverrà attraverso un rating composto da 3 livelli:
A. “modalità adeguate per un’attuazione efficace”
B. “modalità minime per un’attuazione efficace”
C. “modalità insufficienti per un’attuazione efficace”

La Commissione, inoltre, valuterà se le proposte degli Stati contengano le disposizioni tali da prevenire, individuare e correggere la corruzione, la frode e i conflitti di interesse, nell’utilizzo dei fondi derivanti dal dispositivo, nonché le disposizioni volte a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte di altri programmi dell’Unione, (criterio 2.10) sulla base dei seguenti fattori:

• che il sistema di controllo interno si basi su processi e strutture solidi, individui con chiarezza gli attori (organismi ed entità), i loro ruoli e le loro responsabilità nel rispetto del principio di separazione delle funzioni;
• che il sistema di controllo e le altre disposizioni siano adeguati a garantire prevenzione, individuazione e correzione dei casi di corruzione, frode e conflitti di interesse, anche attraverso la raccolta e la messa a disposizione dei dati sui destinatari finali;
• l’adeguatezza delle disposizioni atte ad evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte di altri programmi dell’Unione;
• la garanzia che gli attori responsabili dei controlli abbiano la capacità giuridica e amministrativa di esercitare ruoli e compiti previsti.

La valutazione del criterio avverrà attraverso un rating composto da 2 livelli:
A. “disposizioni adeguate”
B. “disposizioni insufficienti”
Recentemente sono state altresì aggiornate le Linee Guida, destinate agli Stati membri, per la predisposizione dei PNRR. Alla sezione 3 paragrafo 5 del documento viene illustrata la conformazione del sistema dei controlli dei singoli PNRR specificando: le procedure da attivare a livello nazionale, il ruolo della Commissione Europea, le verifiche da effettuare in occasione delle richieste di pagamento e i controlli che saranno realizzati “ex post”.

Nelle Linee Guida viene ribadito che gli esborsi saranno collegati alle performance (raggiungimento degli obiettivi prefissati) e non saranno calcolati semplicemente sui costi effettivamente sostenuti.
Richiamate le premesse generali, l’invito della Commissione agli Stati membri è, per quanto possibile e opportuno, di avvalersi dei sistemi nazionali di gestione e controllo e degli organismi correlati già esistenti, come ad esempio quelli utilizzati per altri fondi dell’UE. Nel descrivere tali sistemi, gli Stati dovranno spiegare come intendono dimostrare alla Commissione che le tappe fondamentali e gli obiettivi sono raggiunti ed attraverso quali meccanismi garantiranno che i relativi dati siano affidabili.

Dovranno inoltre raccogliere i dati sui destinatari finali dei fondi e garantirne l’accesso in modo rapido ed efficiente, descrivendo chiaramente nel Piano le modalità di raccolta, archiviazione e accessibilità degli stessi, in quanto la raccolta dati è risultato essere il modo più efficiente per prevenire la corruzione, la frode, il conflitto di interessi e il doppio finanziamento. La tecnologia appare quindi indispensabile per la gestione dell’ingente mole di dati che dovrà essere trattata.

Il documento richiama inoltre il ruolo degli organismi comunitari che eserciteranno ruoli specifici in tema di controlli: la Commissione, la Corte dei Conti europea, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode e la Procura europea potranno richiedere e accedere alle informazioni, effettuare controlli e indagare, secondo i rispettivi poteri e competenze. La Corte dei Conti europea, in particolare, avrà il ruolo di “external auditor”. Infine, saranno realizzati dei controlli ex post da parte della Commissione, basati principalmente su un’analisi del rischio, finalizzati alla verifica del raggiungimento dei risultati dichiarati dagli Stati ed eventualmente accompagnati da visite in loco.

Forse non tutti sanno che…

Per la Programmazione 2014 – 2020 l’Unione Europea ha assegnato all’Italia, nell’ambito dei fondi Strutturali e di Investimento Europei – fondi SIE, oltre 44,7 miliardi (quota UE) a cui si aggiungono le risorse nazionali di cofinanziamento pari a oltre 27,7 miliardi1 (ripartite tra amministrazioni centrali e decentrate a seconda della titolarità del programma). Le risorse stanziate nell’ambito dei fondi SIE vengono gestite attraverso un sistema di responsabilità condivisa (così detta “gestione concorrente”) tra la Commissione Europea e gli Stati membri.

I Paesi sono tenuti ad istituire un Sistema di gestione e controllo (SI.GE.CO.) efficiente ed efficace che consenta ai diversi organismi individuati per l’attuazione dei Programmi, Autorità di Gestione (AdG), Autorità di Certificazione (AdC) e Autorità di Audit (AdA), di svolgere le proprie specifiche funzioni nel rispetto delle prescrizioni contenute nel Regolamento (UE) 1303/2013 e, in particolare, in ottemperanza del principio di separazione delle funzioni.

• L’Autorità di Gestione (AdG) ha il compito di programmare e realizzare l’attuazione delle risorse messe a disposizione nel Programma Operativo attraverso diverse modalità (ad esempio con l’emanazione dei bandi), selezionare le operazioni, monitorarne la realizzazione e svolgere i controlli di primo livello (verifiche amministrative e in loco), necessari a garantire una prima verifica sulla regolarità e l’ammissibilità della spesa rendicontata dai beneficiari. L’AdG, inoltre, istituisce misure antifrode efficaci e proporzionate, tenendo conto dei rischi individuati, adotta sistemi informatizzati per la contabilità e la trasmissione dei dati finanziari, redige e trasmette alla Commissione la Relazione Annuale di Attuazione e prepara la dichiarazione di affidabilità di gestione e la sintesi annuale dei controlli in occasione della trasmissione del c.d. “pacchetto di affidabilità” alla Commissione.

• L’Autorità di Certificazione (AdC) riceve dall’AdG i dati relativi alle spese da certificare alla Commissione quali attestazione dell’esecuzione degli interventi previsti, effettua una verifica sulla regolarità delle spese attraverso propri controlli, elabora e trasmette le domande di pagamento alla Commissione e predispone annualmente i Conti, ossia i bilanci.

• L’Autorità di Audit (AdA) garantisce lo svolgimento di attività di audit sul corretto funzionamento del sistema di gestione e controllo (audit di sistema) del Programma Operativo e su un campione di operazioni (audit delle operazioni) selezionato a dall’universo delle spese certificate dall’AdC alla Commissione. Inoltre, verifica la correttezza e la veridicità delle informazioni inserite nei Conti, su cui effettua un controllo sistematico (audit dei conti), predispone il parere di audit e la Relazione Annuale di Controllo in occasione della trasmissione del c.d. “pacchetto di affidabilità” alla Commissione. Nello svolgere i propri compiti, l’AdA deve agire in compliance con gli standard internazionalmente riconosciuti. È sottoposta al coordinamento e al controllo dell’Ispettorato Generale per i rapporti finanziari con l’Unione Europea (IGRUE) e può subire a sua volta controlli da parte dei servizi di audit della Commissione.

L’Accordo di Partenariato 2014-2020 (documento predisposto da ogni Stato membro e contenente le informazioni strategiche ed operative per un impiego efficace ed efficiente dei fondi SIE) individua, inoltre, ulteriori organismi atti a garantire un presidio nazionale di vigilanza e coordinamento sul corretto ed efficace funzionamento dei sistemi di gestione e controllo. Tra questi, compiti di particolare importanza e trasversalità sono stati assegnati all’Agenzia della Coesione Territoriale (ACT) e all’Ispettorato Generale per i Rapporti finanziari con l’Unione Europea (IGRUE).

L’Agenzia per la Coesione Territoriale svolge funzioni di sorveglianza e monitoraggio dei Programmi Operativi (PO) che attuano i fondi SIE, migliora la qualità, la tempestività, l’efficacia e la trasparenza delle attività di programmazione e attuazione degli interventi, favorisce l’accelerazione nell’attuazione dei Programmi e fornisce accompagnamento, assistenza tecnica e formazione alle amministrazioni centrali e regionali che gestiscono PO e interventi. All’interno dell’Agenzia per la Coesione, inoltre, è stato istituito il Nucleo di Verifica e Controllo (NUVEC), cui sono stati assegnati i compiti

i) di monitorare le condizionalità ex ante della programmazione 2014-2020 e lo stato di attuazione delle priorità inserite nell’Accordo di Partenariato,
ii) di svolgere attività di audit su alcuni Programmi Operativi Nazionali e di controllo di primo livello per i Programmi di competenza dell’Agenzia e
iii) di elaborare una serie di statistiche pubbliche che vengono raccolte nel “Sistema dei Conti Pubblici Territoriali” (inserito nell’ambito del Sistema Statistico Nazionale).

Il NUVEC realizza, inoltre, analisi a supporto delle politiche pubbliche territoriali e una serie di ulteriori attività finalizzate a promuovere un miglioramento complessivo della qualità dei dati prodotti da Regioni e Enti locali, favorendo un’ampia fruizione dei risultati attraverso la proposizione di modalità interattive e innovative in linea con i principi dell’Open Government.
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, all’interno del quale opera l’IGRUE, in qualità di Amministrazione di supervisione e vigilanza della spesa pubblica, svolge il ruolo di Organismo di coordinamento nazionale delle 27 Autorità di Audit, 23 per i Programmi Operativi Regionali/di Cooperazione Territoriale e 4 per i Programmi Operativi Nazionali.

In particolare, garantisce l’efficace funzionamento delle AdA attraverso l’assicurazione della loro indipendenza e autonomia finanziaria e di un’adeguata dotazione di personale qualificato e mediante l’istituzione di un sistema informatico appropriato ed una redazione tempestiva della manualistica. IGRUE si assicura che le Autorità di Audit abbiano una qualifica funzionale che garantiscanl’indipendenza della stessa dalle Autorità di gestione e di certificazione e professionalità ed esperienza adeguate rispetto alla funzione ed al ruolo da svolgere.

Le AdA, infatti, devono poter contare su un numero adeguato di unità coinvolte nelle attività di audit, anche in relazione alla complessità e alla dotazione finanziaria dei programmi di riferimento e con profili professionali adeguati rispetto alle funzioni da svolgere, e poter fruire di percorsi di aggiornamento. IGRUE, infine, si occupa dell’analisi della designazione delle AdA, della valutazione in itinere dell’efficacia delle attività di audit e del mantenimento dei requisiti di conformità analizzati in sede di designazione e della predisposizione di una Relazione annuale che riepiloga i principali indicatori di avanzamento delle attività delle AdA.

Il tempo: fattore critico

Il PNRR italiano, nella sua versione inviata alla Camera dei Deputati il 15 gennaio 2021, vale ad oggi 223,9 miliardi tra i quali sono ricompresi i fondi propriamente riconducibili al Recovery and Resilience Facility (196,6 mld di euro tra sovvenzioni e prestiti) ed ulteriori fonti di finanziamento sia europee (React-EU – 13 mld di euro) che nazionali (Fondo di Sviluppo e Coesione FSC).

Successivamente, il Ministro MEF Daniele Franco – in sede di illustrazione delle linee guida del proprio dicastero – ha precisato che “Secondo quanto indicato nella bozza del Piano italiano trasmessa al Parlamento, il Dispositivo prevede fondi a disposizione del nostro Paese, per gli anni 2021-2026, per circa 196 miliardi a prezzi correnti, 69 dei quali sotto forma di trasferimenti, 127 sotto forma di prestiti. Nella finalizzazione del Piano occorrerà  tener conto dei dati finanziari più  aggiornati che tengono conto del fatto che il regolamento europeo emanato a febbraio prende a riferimento, per la determinazione della parte riguardante i prestiti, il reddito nazionale lordo del 2019. Questo porterà  a una stima dell’entità  delle risorse dell’ordine di 191,5 miliardi, quindi leggermente inferiore a quella indicata nel Piano a gennaio. Occorre inoltre precisare che queste cifre sono oggetto di un ulteriore margine di variabilità”.

Le risorse più che raddoppiano comunque quelle stanziate per l’intera programmazione dei fondi SIE.
Di particolare importanza risulta, quindi, ragionare nei limiti temporali assegnati dalla procedura europea su una “macchina operativa” la più efficiente ed efficace possibile. Un equilibrio in tal senso andrà a nostro parere ricercato attraverso:

• Mantenimento e miglioramento dei sistemi di gestione e controllo attuali: occorre capitalizzare quanto più possibile il modello di governance già formalmente approvato dall’UE, quale quello realizzato per la programmazione 2014-2020 descritto sopra, già passato al vaglio di diverse valutazioni nonché di audit da parte di istituzioni regionali, nazionali ed europee, sembra la scelta più semplice ed efficace. Tale opzione sembra auspicabile anche per il coordinamento delle diverse azioni a valere sulle altre fonti di finanziamento dell’UE (a partire da quelle inserite in Next Generation-EU, che in parte, con React-EU, andranno a rimpinguare le casse i Programmi operativi 2014 – 2020) e per l’assicurazione di assenza di doppio finanziamento;

• Rafforzamento amministrativo della PA: l’ingente mole di lavoro, insieme ad un deficit endemico di competenze presenti nella Pubblica Amministrazione, impongono che siano rinforzate le strutture amministrative pubbliche con personale in possesso di requisiti ed esperienza idonei, strutturando un Piano di Rafforzamento Amministrativo che preveda un oculato programma di formazione ed assunzione da parte delle Amministrazioni pubbliche. Il primo passaggio dovrà essere l’individuazione dei centri di spesa con anticipo rispetto all’avvio delle procedure di attivazione (bandi, interventi a regia, procedure d’appalto, …), insieme ad una valutazione di impatto fondamentale per stimare il reale fabbisogno di risorse umane aggiuntive e, soprattutto le competenze che queste dovranno possedere in relazione alla tipologia di interventi assegnati a ciascun ente.

La previsione di procedure di selezione di un primo gruppo di 50 figure tecniche destinate al MEF e in particolare all’Unità di Missione presso la Ragioneria dello Stato di recente annunciate, sembrano indicare l’affermarsi un nuovo tipo di sensibilità in questa direzione.

• Selezione di un’assistenza tecnica qualificata: in linea con quanto avviene in ogni Paese europeo, accanto ad un necessario rafforzamento amministrativo, stante l’urgenza dettata dalle tempistiche del Recovery, sarà necessario integrare l’assunzione di personale nella PA con il supporto di un’assistenza tecnica qualificata, già in possesso di professionisti esperti che da anni lavorano per AdG, AdC e AdA e che possono garantire flessibilità e competenza. Le Amministrazioni potrebbero così contare su consulenti qualificati assunti ad hoc e immediatamente disponibili, attivabili anche per limitati periodi di tempo e sulla base di specifiche competenze verticali di volta in volta necessarie (a seconda dell’avanzamento del processo e della tipologia di intervento).

Oggi esistono strumenti, competenze e mezzi per avviare la macchina con la giusta dose di pragmatismo.
Non occorre che il piano sia definito nei contenuti per immaginare, con il contributo di tutti gli attori qualificati, quali possano essere le migliori modalità di gestione e controllo del Piano e disegnare un cronoprogramma operativo che definisca i tempi, stimi i costi ed avvii le procedure necessarie con efficacia ed efficienza.