Por Laura Mariel Giachello
LA FEDERALIZACIÓN DEL SERVICIO DE CONCILIACIÓN LABORAL OBLIGATORIO EN ARGENTINA ¿UN OBJETIVO POSIBLE?
Los métodos colaborativos de resolución de conflictos se han constituido en una herramienta fundamental, tanto para los profesionales del Derecho, como para la sociedad. El Servicio de Conciliación Laboral Obligatorio que funciona con éxito en Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y dentro de la órbita de la “cartera de trabajo nacional”, puede federalizarse y lograr resolver conflictos individuales de trabajo con la participación de las partes empleadora y trabajadora, el conciliador laboral y la homologación de la autoridad de aplicación en todo el territorio nacional. La extensión territorial de su aplicación contribuiría a lograr paz social, celeridad y justicia.
El sistema colaborativo de resolución de conflictos no se centra en buscar vencedores ni vencidos, sino en que las partes resuelvan sus desavenencias y arriben a una solución consensuada, focalizándose en los intereses comunes y alejándose de las posiciones de disputa. En ese marco, los actores son asistidos por el conciliador laboral. Los conciliadores laborales están matriculados en el Registro Nacional de Conciliadores Laborales, RENACLO, que los nuclea bajo la órbita del Ministerio de Justicia de la Nación. Son profesionales del derecho que orientan, supervisan y pueden proponer fórmulas de acuerdo con la garantía que brinda la posterior homologación por parte de la autoridad de aplicación nacional o provincial en su caso. Siempre queda garantizado el cumplimiento de los requisitos que exige la legislación vigente.
La justicia laboral en Argentina, tanto a nivel nacional como en las provincias, se encuentra sobresaturada y colapsada. Esta situación produce una gran demora en la resolución de los conflictos que desvirtúa el principio de celeridad de la Justicia. Altera, también, la esencia de la especialidad de esta rama del derecho, que fue creada, justamente, para que estas causas se resuelvan con la inmediatez que requieren, debido al carácter alimentario del reclamo. En otras palabras, el aspecto tuitivo de este derecho entra en zona de riesgo y, efectivamente, se ve vulnerado. Esta situación fáctica trae aparejados costos, no sólo económicos, sino también sociales que nos hacen valorar positivamente el éxito del sistema de resolución de conflictos laborales previo a la instancia judicial. Es una herramienta de invaluable ayuda social y puede ser federalizada, a partir de extenderla a las provincias.
El Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria (SECLO) es el encargado de dirimir los reclamos individuales y plurindividuales sobre conflictos de derecho de competencia de la Justicia Nacional del Trabajo de empresas radicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), con domicilio fiscal, lugar de trabajo o de contratación allí. Es un organismo que funciona en la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Ante un desacuerdo entre trabajador y empleador, el SECLO actúa como instancia de conciliación obligatoria, previa al inicio de un juicio laboral. La Dirección cita a la contraparte (puede imponérsele una multa establecida por ley, si se ausenta injustificadamente), un día y hora fijadas, previamente. En ocasiones, se logra el acercamiento de los actores que están junto a sus letrados. EL acuerdo no toma fuerza, hasta que el director del área lo homologa. En caso de incumplimiento, tiene fuerza de título ejecutivo. Se les brinda la posibilidad de explicarse, escuchar las observaciones del secretario y, eventualmente, llegar a un acuerdo. El acuerdo al que se arribe, en caso de que así sea, debe cumplir con los mínimos irrenunciables a los que refiere el Artículo 12 de la ley de Contrato de Trabajo 20.744 (LTC). Los acuerdos a los que se arriba en sede judicial no siempre garantizan sumas superiores a las fijadas en el ámbito de conciliación laboral y llegan en tiempos muy posteriores. Tanto la conciliación como la homologación de los acuerdos espontáneos se realizan de forma virtual.[1]
2. La conciliación laboral en las provincias argentinas
En Córdoba, la conciliación se presenta en instancia administrativa y en instancia judicial. Para el primer caso, la ley provincial 8.015 regula los procedimientos a seguir. En el marco de la actual Secretaría de Trabajo y la Producción, existe una Dirección de Conciliación y Arbitraje, donde se puede articular (de forma optativa y previamente al procedimiento judicial), una audiencia de conciliación. Esta es solicitada por alguna de las partes, aunque, generalmente, se inicia por una denuncia del trabajador. El objetivo es dirimir cuestiones vinculadas a la relación de trabajo que transcurre o a las consecuencias de su extinción.
La Dirección cita a la contraparte (puede imponérsele una multa establecida por ley, si se ausenta injustificadamente), un día y hora fijadas, previamente. La Ley de Procedimiento Provincial 7.987 regula el procedimiento del trabajo en el fuero laboral. Los juicios comunes son de instancia única, a pesar de que cuentan con dos jueces que dirimen la cuestión: el de conciliación y los jueces que integran la Sala de la Cámara del Trabajo que corresponda.
El juez de conciliación debe intervenir activamente para lograr un acuerdo entre las partes. Llegar a la instrucción de la causa, si es que no se logra el consenso deseado, sólo será una función secundaria del juez, para que el Tribunal de mérito (Sala de Cámara del Trabajo) pueda emitir una sentencia sobre los conflictos planteados. Por esto, iniciada la demanda, el magistrado cita a las partes a una audiencia de conciliación en un término de entre cinco y veinte días.
La provincia de Mendoza es pionera en esta materia y en 2017 sancionó la ley 8.990 que crea la Oficina de Conciliación laboral (OCL), como instancia previa y obligatoria a la vía judicial.[2]Esta área es competencia de la Subsecretaría de Trabajo y Empleo y depende del Ministerio de Trabajo, Justicia, Gobierno, de acuerdo con la ley provincial 8.729. La OCL interviene con carácter obligatorio y previo a la demanda en todo conflicto de derecho que involucra un reclamo individual o pluriindividual con competencia en la justicia laboral provincial.[3] Se trata de una instancia administrativa, en la que, si no hay acuerdo, se habilita al trabajador a iniciar el reclamo judicial.
A partir de esta normativa, se crea un Registro Provincial de Conciliadores Laborales que depende de la Subsecretaría de Justicia y Relaciones Institucionales del Ministerio de Gobierno, Trabajo y Justicia. Allí, se establecen los requisitos necesarios para ser habilitado como conciliador, el procedimiento de designación, las incompatibilidades del cargo y las causales de remoción; también, las retribuciones, el pacto de cuota litis, las causales de excusación y recusación de los conciliadores.
Respecto del procedimiento, la ley determina los plazos, la representación obligatoria de los trabajadores por un letrado provincial, la fijación de la audiencia, la instrumentación del acuerdo, la homologación y el procedimiento de ejecución, en caso de incumplimiento.
A fines de 2018, entra en vigencia la modificación del Código Procesal Laboral de Mendoza, aprobado por la ley 9.109. Introduce cambios como el que queda plasmado en el Artículo 40, que permite en cualquier momento del proceso convocar a una conciliación. En caso de lograr un acuerdo, el mismo debe ser homologado.
Por la ley 5.764, en la provincia de La Rioja se organizan los Tribunales del Trabajo y su procedimiento. Se crean Juzgados de Trabajo y Conciliación y se estipulan procedimientos que debe cumplir con una audiencia de conciliación. Esta se realiza en sede judicial, frente al secretario del Tribunal, y se cita dentro de los 20 días de trabarse la litis. Esto significa que el trabajador presenta su demanda y el empleador la contesta (o viceversa, aunque esos casos son mínimos). La audiencia es dirigida por el secretario y no por el juez (como en el modelo Córdoba). Se reserva al magistrado la facultad de homologar la tarea del secretario, si se llegara a un acuerdo. De lo contrario, el juicio sigue su curso hasta su culminación.
La secretaría de Trabajo, dependiente del ministerio de Trabajo, Empleo e Industria de la Provincia de la Rioja, tiene la facultad de intervenir en la conciliación y el arbitraje para dirimir conflictos y homologar acuerdos por cobro de salarios e indemnizaciones por despido, violencia laboral o cualquier otra causa que dé lugar a situaciones individuales o pluriindividuales de trabajo.[4]
En 2016,el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) firmó una carta de intención con el Ministerio de Justicia de la Nación y la Provincia de La Rioja, para cooperar en la creación de un servicio de conciliación laboral, previo a la instancia judicial, y obligatorio. Allí, el MTEySS ponía a disposición de la provincia todo su conocimiento y experiencia en el servicio, a través de capacitaciones, tanto en CABA, como en La Rioja. El Ministerio de Justicia se comprometió a prestar cooperación en la selección, contralor y capacitación de conciliadores laborales.
La Ley provincial 9.950 de La Rioja, sancionada en diciembre de 2016, establece en su Artículo 2 que: “Los reclamos individuales y pluriindividuales que versen sobre los conflictos de derecho de la competencia de la justicia laboral provincial, serán dirimidos con carácter obligatorio y previo a la demanda judicial, ante la Secretaría de Trabajo”. De esa manera, regula de manera somera un procedimiento administrativo laboral, previo y obligatorio y deja varios aspectos sometidos a una futura reglamentación.
2.4. Provincia de Buenos Aires
Las leyes de procedimiento laboral de la provincia de Buenos Aires, tanto la 11.653 (Artículo 25), como la 15.057 (Artículos 30 y 38), establecen instancias de conciliación en el marco del proceso judicial.
Entre los años 2017 y 2018, la provincia firmó una carta de intención para implementar la Instancia de Conciliación Laboral Obligatoria (ICLO), con la finalidad de reducir la litigiosidad en esta área y crear un paso previo de conciliación obligatoria. También se presentó un proyecto de ley en el Congreso provincial.
La propuesta tuvo cuestionamientos respecto de su constitucionalidad y del acceso a la justicia. Lo cierto es que Buenos Aires se encuentra colapsada por la cantidad de causas laborales y la dilatación de los tiempos para resolverlas. Sin dudas, esta situación constituye una falta de acceso a la justicia. Los casos transitan largos años hasta llegar a una “vista de causa”, y en esa instancia, luego de largo transcurrir, conciliar es una posibilidad casi impuesta por el mismo tribunal. Tampoco esta provincia ha resuelto poner en funcionamiento la doble instancia en el fuero laboral que permitiría la revisión integral de los hechos y de la prueba por una Cámara del Trabajo, como previa y más accesible que el acceso a la Suprema Corte de la Provincia. Esta posibilidad surge de lo dispuesto por el Artículo 104 de la ley provincial 15.057. El 4 diciembre de 2019, la SCBA dicta la resolución 3.199, donde establece que la ley 15.057 no es, a su entender, “operativa”. Si vemos la Constitución Provincial, la SCBA tampoco cuenta con facultades para ello, dado que solo puede resolver casos dentro de la competencia allí establecida. Puede dictar en su función administrativa, reglamentos internos, pero carece de sustento el hecho de que pueda declarar no operativa una ley.
3. Ley 25.212 Pacto Federal de Trabajo
El Pacto Federal de Trabajo de 1998, convalidado a nivel nacional por la ley 25.212, regula la coordinación de potestades de los Estados nacional, provinciales y el de la CABA, en materia laboral, entre otras. Así, el federalismo ha dejado de ser estático, puramente normativo, para convertirse en contractual; mediante el acuerdo entre la Nación y las provincias, para desarrollar políticas intercomunales, con una gestión marcadamente intergubernamental. (Frías, 2008, p. 114).
Argentina cuenta con leyes-convenio y pactos federales sobre numerosas materias. En gran medida, se trata de temas de derecho administrativo y muchas constituyen sus fuentes (Piombo,1994, p. 47). Son normativas que surgen del federalismo de concertación entre Nación, Provincias y CABA, que, a través de sus autoridades, podrían disponerse a cooperar para lograr una concertación también en la temática que nos ocupa: la federalización de la conciliación laboral.
Las leyes-convenio son leyes nacionales sancionadas según el trámite ordinario de formación y sanción regulado en la Constitución Nacional, que incluyen una invitación a las provincias y a CABA a adherir a sus términos. En palabras de Frías, “en la ley-convenio es el gobierno federal el que convoca a las provincias a un contrato de adhesión” (Frías,1980). Estas normas alcanzan o amplían sus efectos por el consentimiento prestado por otros sujetos, proceso que se ha caracterizado como un fenómeno preconvencional o de coordinación sobreviniente (Piombo, 1994, p. 59).
La ley 24.635 de Conciliación Obligatoria previa, modificatoria de la ley 18.345, en su Título XIV denominado: “Adhesión de las Provincias” Artículo 61: Invítese a las provincias a crear procedimientos de solución no jurisdiccional de conflictos individuales de trabajo deja abierta la posibilidad de suscribir convenios específicos entre las provincias y los Ministerios de Trabajo y de Justicia de la Nación. De esa manera, efectiviza la idea de un federalismo de cooperación. A la cooperación coordinada, podemos arribar por la vía convencional, a través del trabajo de comisiones especiales a nivel administrativo, así como también, mediante accionar de los Consejos Federales del Trabajo, a partir de promover nuevos acuerdos interestatales internos.
La Constitución Nacional reconoce, sobre una misma materia, la posibilidad de ejercer competencias, tanto al Estado Nacional como a las provincias y, desde 1994, incorpora también a CABA. De modo que se dan casos de competencias concurrentes, es decir, Nación, las provincias y CABA pueden intervenir y no solo de manera independiente, sino coordinando acciones hacia el fin común que nos ocupa: logra la paz social a través de la conciliación laboral.
El carácter concurrente de las competencias no significa que se trate de atribuciones “sustituyentes”, “excluyentes” o “subrogantes”, sino que tanto el Estado Nacional como los entes locales reglamentan en su nivel jurisdiccional respectivo las actividades indicadas en la Constitución. Sin embargo, ese orden local o nacional no implica compartimentos cerrados sino confluyentes, dirigidos por un fin de bien superior, generando un campo fértil para el desarrollo del aspecto dinámico del federalismo, mediante la vinculación de las distintas jurisdicciones, buscando evitar la pérdida de energía -es decir, de recursos humanos y materiales- que se genera por la superposición de estructuras en los distintos órdenes. (Lagarde, 2015)
4. Autoridad de aplicación a nivel federal
El MTEySS de la Nación tiene ubicadas a lo largo de todo el territorio nacional 54 Agencias Territoriales en cuyas sedes podrían habilitarse oficinas destinadas a la homologación del SECLO a nivel federal. Son dependencias directas que, en su mayoría, atienden trámites de Empleo y Trabajo en una misma sede, asisten y orientan a trabajadoras y trabajadores, empleadores, cooperativas, sindicatos y otras instituciones.
Previamente, estos organismos tenían rango de Delegaciones Regionales y, actualmente su función se limita a recibir ratificaciones de firmas de convenios homologados por el SECLO a partes que tengan domicilios en los lugares de asiento de sus oficinas. Nada obstaría a que, incluida la conciliación previa como nuevo anexo del Pacto Federal de Trabajo, estas agencias formaran parte del entramado federal del Servicio de Conciliación Laboral del MTEySS.
5. Consideraciones Internacionales
La Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de sus convenios y recomendaciones, propuso el objetivo de prevenir y resolver conflictos laborales como ordenadores de la estabilidad social, política y económica. En su documento Sistemas de Resolución de conflictos laborales. Directrices para la mejora de su rendimiento, presenta orientaciones bajo el título, “Los elementos de la política”:
Servicios a escala nacional: En virtud de este elemento de la política, se podría hacer referencia al siguiente objetivo de la institución: garantizar la disponibilidad de los servicios a nivel nacional mediante el establecimiento de oficinas distritales, provinciales o regionales, según corresponda prestar servicios móviles e innovación tecnológica para empleados y empleadores en las zonas del país en las que no haya fácil acceso a las oficinas de la institución. (Centro Internacional de Formación, OIT, 2013. p. 89).
El artículo 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales también regula la jurisdicción laboral al establecer que: “En cada Estado debe existir una jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos.” (Brasil, 1947). En el Artículo 37, expresa: “Es deber del Estado promover la conciliación y el arbitraje como medios para la solución pacífica de los conflictos”.
La aplicación de la ley 24.635 de Conciliación Laboral Obligatoria a nivel nacional sería sumamente eficiente y constituiría un enérgico intento de poder brindar a la sociedad una solución a los tantísimos conflictos laborales, más moderna, eficaz y económica. Advertimos que es eficaz, en cuanto a la capacidad de los funcionarios encargados de conciliar, que son abogados especialistas en la materia y que cuentan con los requisitos exigidos por ley. Ellos son quienes brindan propuestas que ayudan a las partes a llegar a un acuerdo beneficioso para ambas. De acuerdo al análisis normativo presentado en este trabajo, consideramos que el Servicio de Conciliación Laboral Obligatorio (SECLO) puede ser extendido al resto del territorio nacional y reforzamos esta idea.
Notas
[1] Toda la información se encuentra en el sitio web de Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: https://www.argentina.gob.ar/trabajo/seclo-0
[2]Se instituye por el decreto 2.269/2017 y se publica en el boletín oficial.
[3] Así lo indica el sitio web del gobierno de Mendoza: https://www.mendoza.gov.ar/gobierno/oficina-de-conciliacion-laboral/
[4]Fuente: sitio web del ministerio de trabajo, empleo e industria de La Rioja (https://mintrabajoindustria.larioja.gob.ar/secretaria-de-trabajo).
Bibliografía
- Carta internacional americana de garantías sociales o declaración de los derechos sociales del trabajador. Río de Janeiro, 1947.
- Castorina de Tarquini, M. C. (2003). La provincia y la Nación. En G. Ábalos (coord.), Derecho Público Provincial y Municipal. Tomo I, 2ª edición actualizada, Editorial La Ley.
- Centro Internacional de Formación. Organización Internacional del Trabajo. (2013). Sistemas de resolución de conflictos laborales. Directrices para mejorar el desempeño. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/- dialogue/documents/publication/wcms_337941.pdf.
- Fandiño, M. (coord.) (agosto, 2016). Guía para la implementación de Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial. Centro de Estudios de Justicia de las Américas.
- Frías, P. (1980). El Federalismo Argentino. Introducción al derecho Público Provincial. Editorial Depalma. ― (2008).
- El Proceso Federal Argentino, su situación actual. Autonomía y dependencia en Derecho Público Provincial, Editorial Lexis Nexis.
- Kelsen, H. (1981). ¿Qué es la Justicia? Editorial Leviatan.
- Lagarde, F. M. (9 de octubre de 2015). Una aproximación a las leyes-convenio y los pactos federales como fuentes del derecho administrativo. elDial.com-DC2000.
- Piombo, H. D., (1994). Teoría General y Derecho de los Tratados interjurisdiccionales internos. Editorial Depalma.
- Saad de Bianciotti, C. (septiembre 2005). Conciliación laboral como medio de resolución de conflictos. Gaceta Laboral, 11(3).
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