「非山非市」的議題，自2016年起受到關注。筆者曾於2016年以專家學者身份，出席立法院「『偏鄉教育專法』制訂」公聽會，指出制訂偏鄉教育專法涉及資源的再分配與教育公平正義的落實，因此呼籲在思考所謂「資源不足」地區時，應該也要將「非山非市」（當時稱為「不山不市」）地區納入。
而後，教育部於2017年制訂了《偏遠地區學校發展條例》，試圖擴增對偏遠地區學校的定義，以「交通、文化、生活機能、數位環境、社會經濟條件或其他因素」等六大面向，來含納部分非山非市地區學校；2019年亦公布《教育部補助偏遠地區學校及非山非市學校教育經費作業要點》，將非山非市學校納入專案補助對象。
根據《教育部補助偏遠地區學校及非山非市學校教育經費作業要點》第2條第2項，教育部將「非山非市」學校定義為：「非偏遠地區學校，而經本部核定教育資源需要協助之公立高級中等以下學校。」但如今，在2022年，「非山非市」學校卻仍未擺脫資源差異的困境，依舊無法掙脫資源匱乏的束縛。
究竟，目前我國非山非市中小學的分布情況為何？當前非山非市中小學面臨什麼樣的資源不足困境，又有何解方？
非山非市中小學分布現況
筆者根據教育部所發佈的110學年度非山非市與偏遠地區中小學名單，計算出我國各行政區的校數統計。可以看見，110學年度我國「非山非市」中小學共有434所，佔我國中小學總校數的12.9%。
就各行政區而言，在「校數」方面，非山非市中小學校數最多的前5個行政區，依序為：屏東縣（53所）、高雄市（51所）、彰化縣（50所）、台南市（41所）及桃園市（38所）；而在「比例」方面，非山非市中小學佔比最高的前5個行政區，依序為：屏東縣（26.4%）、彰化縣（23.6％）、嘉義縣（19.7%）、苗栗縣（19.4%）及高雄市（15.8％）。進一步分析可發現，屏東縣不僅是非山非市中小學校數居全國之冠，其所佔比率也是全國最高；而彰化縣及高雄市，無論是在非山非市中小學的校數或是比率方面，皆在全國排名前五之列。
| 110學年度各行政區非山非市及偏遠地區中小學校數統計 | |||||
|
行政區 |
中小學校數 |
佔該行政區中小學校數比率 |
|||
|
非山非市 |
偏遠地區（含分校） |
總校數 |
非山非市 |
非山非市加上偏遠地區 |
|
|
台北市 |
0 |
0 |
207 |
0% |
0% |
|
新北市 |
24 |
58 |
276 |
8.7% |
29.7% |
|
桃園市 |
38 |
30 |
248 |
15.3% |
27.4% |
|
台中市 |
25 |
48 |
307 |
8.1% |
23.8% |
|
台南市 |
41 |
112 |
272 |
15.1% |
56.3% |
|
高雄市 |
51 |
71 |
322 |
15.8% |
37.9% |
|
基隆市 |
2 |
0 |
50 |
4% |
4% |
|
宜蘭縣 |
16 |
19 |
100 |
16% |
35% |
|
花蓮縣 |
7 |
81 |
126 |
5.6% |
69.8% |
|
台東縣 |
3 |
82 |
109 |
2.8% |
80% |
|
新竹縣 |
16 |
37 |
116 |
13.8% |
45.7% |
|
新竹市 |
0 |
0 |
48 |
0% |
0% |
|
苗栗縣 |
28 |
55 |
144 |
19.4% |
57.6% |
|
彰化縣 |
50 |
63 |
212 |
23.6% |
53.3% |
|
南投縣 |
29 |
104 |
171 |
17% |
77.8% |
|
雲林縣 |
22 |
112 |
189 |
11.6% |
70.9% |
|
嘉義縣 |
29 |
94 |
147 |
19.7% |
83.7% |
|
嘉義市 |
0 |
0 |
28 |
0% |
0% |
|
屏東縣 |
53 |
94 |
201 |
26.4% |
73.1% |
|
連江縣 |
0 |
12 |
12 |
0% |
100% |
|
澎湖縣 |
0 |
48 |
51 |
0% |
94.1% |
|
金門縣 |
0 |
24 |
24 |
0% |
100% |
|
總計 |
434 |
1135 |
3360 |
12.9% |
46.7% |
若再加上「偏遠地區」中小學校數來合併檢視，可發現，我國有54%的行政區，非山非市與偏遠中小學的合計校數，佔該行政區中小學校數的5成以上。其中不乏非山非市中小學校數或比例排行已經很高的行政區，如嘉義縣（83.7%）、屏東縣（73.1％）、苗栗縣（57.6%）、台南市（56.3%）、彰化縣（53.3%）等。由此可見，在地方政府資源有限的情況下，同屬資源不足的非山非市及偏遠地區中小學，恐出現排擠效應，造成弱勢者之間相互爭奪有限資源的情形。
非山非市中小學面臨的困境：70%的加額補助都跳過他們！
過去，非山非市中小學如同孤兒般，在先天資源不足的情況下，不但無法擁有都會區學校的豐富資源，也被排除在政府對偏遠地區中小學的政策補助之外。然而，當前的非山非市中小學，雖已被教育部定義為「教育資源需要協助」者，並納入經費作業要點對象，但事實上，在教育資源分配的結構中，非山非市中小學依舊被置放於最底層的位置。
若檢視《教育部補助偏遠地區學校及非山非市學校教育經費作業要點》中對「偏遠地區」及「非山非市」中小學的補助，可發現在22個補助項目中，有16個項目僅提供給偏遠地區中小學，包括：
- 屬於「設施或設備」的數位或資訊、藝文、圖書、交通車、衛生保健與午餐等5項；
- 屬於「教學及行政人員之進用」的教師、外加行政人員、專業輔導人員或社會工作人員等3項；
- 屬於「學生學習及輔導」的基本學力、文化美感體驗教育、游泳及水域運動、健康促進教育、活化教學與多元學習、課後陪伴等6項；
- 「協助學校發展課程與教師專業支持」之1項及「閱讀推動教師」之1項。
換言之，在該作業要點中，有73%的補助項目，都略過非山非市中小學。
教育部推出的補助要點，看似讓非山非市中小學享有與偏遠地區中小學同等的加額補助。然而，卻依舊給予兩者差異化的資源對待，並未正視非山非市中小學原先在資源分配的結構中，已處於最底層位置，必須給予積極性差別待遇的事實。
而如此口惠而實不至的政策思維，反而將非山非市中小學推入更底層的位置：以看似已落實平等、教育正義的政策，掩蓋非山非市中小學依舊被差異化對待的事實；非山非市中小學的困境將更難以被察覺、難以發聲。
困境解方建議：引入民間企業資源，建立媒合與潛能開發
那麼，在當前地方政府資源有限，而中央政府政策思維亦待檢討的情況下，該如何為非山非市中小學資源不足的困境尋求解方？筆者建議，應朝「開源」的方向，引入民間資源及能量，為非山非市中小學引入活水。
建立非山非市中小學「資源媒合平台」
針對非山非市中小學的軟硬體設備及設施，建議由地方政府出面建立資源媒合平台，積極引入企業、大專校院或民間相關組織之資源，推動如資助、認養等合作模式，讓每一所非山非市中小學，都能獲得及時幫助，擁有設備、設施補足及更新的機會。
建構非山非市中小學孩子「潛能開發支持系統」制度
除了軟硬體設施之外，筆者認為，建立積極性的教育支持措施亦屬必要。因此，針對非山非市中小學孩子的學習及自我探索機會，建議由地方政府整合包括儲備教師、退休教師、大專校院及其學生、志工、具相關專業的基金會等資源，形成專責團隊，為非山非市中小學的孩子建構「潛能開發支持系統」的常態性制度。
透過這樣的制度，以學校或社區為單位，提供具系統性、進階性、持續性的課外學習機會，包括課後或假日的系統性活動、營隊或課程安排等，讓每位孩子擁有更多接觸閱讀及學科外多元領域的充足機會，協助其能更了解自身興趣、探尋自身潛能、發展多元智能，進而選擇適合自身的生涯發展方向。
筆者希望，透過「資源媒合平台」及「潛能開發支持系統」的建立，協助非山非市中小學厚植永續發展的基礎，並使非山非市的孩子擁有公平的潛能發展機會，去除其不需要承擔的恐懼與擔憂，進而能安心成長、邁向充滿希望的未來。
（作者為國家政策研究基金會副研究員、中華戰略前瞻協會研究員。）
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