Por: Germán Valencia Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia
En el Acuerdo de Paz firmado en 2016, el Gobierno nacional le prometió a la ciudadanía que la construcción de la paz en Colombia tendría un enfoque territorial; que el Estado buscaría llegar a las regiones más afectadas por el conflicto armado y movilizaría los recursos necesarios para garantizar “el goce de los derechos constitucionales para la ciudadanía colombiana, principalmente de las víctimas”.
El Gobierno nacional se comprometió con las comunidades a trabajar en la generación de espacios democráticos en el posconflicto, con el objetivo de lograr una amplia participación de autoridades locales y organizaciones sociales —entre ellas, las asociaciones de víctimas, minorías étnicas y organizaciones de mujeres— que permitiera construir “conjuntamente visiones compartidas sobre la paz y el desarrollo de los territorios”.
Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) hacen parte de los mecanismos que se pactaron en el Acuerdo Final para cumplir esta promesa de democratización. Con este dispositivo el Estado ha intentado construir espacios de diálogo para que las comunidades reconozcan sus particularidades territoriales y poblacionales, manifiesten sus necesidades, establezcan priorizaciones de proyectos —tanto de gestión como de inversión— y participen en toda la fase de ejecución y evaluación de resultados.
En estos programas han estado involucradas y priorizadas 16 subregiones en 19 departamentos. En su primera fase —que tuvo lugar entre 2017 y 2019— las y los habitantes de los territorios PDET participaron de manera muy activa en ejercicios de diagnóstico y planificación: acudieron al llamado que les hizo el Gobierno de dinamizar este importante componente de democracia participativa.
De allí que fueran involucradas en procesos de democracia participativa y deliberativa las poblaciones de las 11.000 veredas de los 170 municipios que priorizó la estrategia. De esta fase inicial se puede decir que —a pesar de las críticas en términos de debilidad metodológica y falta de apertura para incluir otros criterios de desarrollo económico y social— fue un proceso de diseño de política pública de abajo hacia arriba, en el que los y las habitantes de las veredas, municipios y subregiones se reunieron para hablar de sus territorios y luego escalar sus demandas a la planeación nacional.
En síntesis, en la fase de formulación de los PDET se dieron ejercicios de participación donde estuvieron sentadas las diversas organizaciones de la sociedad civil: desde las tradicionales Juntas de Acción Comunal, gobernadores indígenas, representantes legales de los procesos comunitarios y funcionarios de las administraciones municipales, hasta los nuevos organismos para el posconflicto como la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) y la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Allí, las comunidades lograron ampliar su nivel de legitimidad, compartieron espacios con diversos actores institucionales —locales y nacionales— y lograron ser escuchadas, que sus proyectos fueran priorizados y, finalmente, que algunas de sus demandas fueran atendidas.
Sin embargo, luego de este histórico e importante momento inicial de planeación, la participación de la ciudadanía en torno al ciclo de los PDET se viene reduciendo. Con la política de Paz con Legalidad, el Gobierno Nacional de nuevo ha vuelto a adoptar el viejo esquema de pensar la paz de arriba hacia abajo. El Gobierno central se ha autoimpuesto la tarea de coordinar el diseño, la ejecución y la evaluación de la implementación operativa de los PDET.
Esta visión centralista ha quedado claramente establecida en la Hoja de Ruta Única (HRU): la más reciente herramienta presentada por el Gobierno nacional para la planeación de la transformación de los territorios a largo plazo, la cual se encuentra articulada a la visión de desarrollo territorial del Plan Nacional de Desarrollo. En este documento el Gobierno proyectó las inversiones, los responsables y las fuentes de financiación para la ejecución de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR).
Lo que preocupa de este documento es que se está desconociendo el enorme avance que se había alcanzado en términos de democracia deliberativa en el diseño de los PDET con relación a la participación de la sociedad civil. Ahora el Gobierno incluye de manera secundaria a este importante actor. Devuelve a los “diferentes niveles sectoriales, territoriales, el sector privado y la comunidad internacional para lograr intervenciones” (HRU, 2021, pág. 5).
Les da a las comunidades organizadas un lugar marginal en el Modelo de Prospectiva, en las Trayectorias de implementación, en el Sistema de seguimiento y monitoreo de la HRU y la Sostenibilidad de proyectos. Y, aunque en varias de estas fases se nombra a las comunidades y se les da una participación, su incidencia es mínima. El protagonismo lo concentran la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la ART y, en menor medida, otras organizaciones del orden nacional.
Pero a las comunidades, a la ciudadanía y a las organizaciones sociales se les pone en el último escalón de consideración. Incluso, en algunos temas del ciclo de vida de los PDET, como las inversiones, tan solo se considera al sector privado y a la cooperación internacional. En pocas palabras: a los actores comunitarios se les toma como agentes de retroalimentación territorial que ayudarán a “validar y complementar la información oficial” (HRU, 2021, pág. 82).
En conclusión, una revisión del ciclo de vida de los PDET evidencia que tanto los grupos motores como las comunidades se han visto excluidas del diseño de la HRU y que no es claro el nivel de incidencia que tendrán en su implementación, seguimiento y evaluación. Con esta directriz del Gobierno central se rompe el espíritu colaborativo que caracterizó el diseño participativo de los Programas, se reducen sus posibilidades a una mera planeación técnica por parte de entidades del orden nacional, desconociendo los enormes avances que se había alcanzado en la etapa de diseño de los Programas y debilitando la oportunidad de mejorar el sistema democrático participativo y deliberativo en Colombia.
Nota: La Hoja de Ruta Única para la implementación de los PDET se puede consultarse en https://www.renovacionterritorio.gov.co/Publicaciones/descargables_hoja_de_ruta