Pocos son los aspectos de la vida de cualquier humano, viva donde viva, que no se hayan visto afectados por la irrupción, a principios de 2020, de la pandemia del COVID-19. El más importante, evidentemente, ha sido y es, el de la salud, el de su integridad física y psicológica, y el de su propia supervivencia. Y como consecuencia de la necesidad de afrontar, con todas las consecuencias, la enorme crisis sanitaria derivada de la pandemia, el Sistema, con mayúscula, se paralizó o, en el mejor de los casos, ralentizó, a los niveles que en cada caso se consideró oportuno, con el objetivo de minimizar los daños en la salud de las personas, con el menor coste posible para el sistema productivo. Aun así, este coste ha sido enorme, con todas las consecuencias derivadas, por todos conocidos, en relación con la capacidad productiva y el empleo de todos los países.
La Unión Europea ha reaccionado mediante un instrumento excepcional, de carácter temporal, denominado NextGenerationEU (en adelante NGEU), acordado por el Consejo Europeo en julio del pasado año. Este instrumento supone una lluvia de millones para nuestro país, a través de dos herramientas principales: el Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia (MRR), y el REACT-EU, que deberán ejecutarse entre 2021 y 2026.
Los fondos, del MRR serán gestionados por los distintos niveles de la Administración, en función de cada uno de los ámbitos competenciales constitucional y estatutariamente definidos, debidamente coordinados a través de un complejo sistema de gobernanza, y ejecutados directamente por las propias Administraciones, en solitario o en colaboración público-privada, y por empresas, sociedad civil, ONG…
Las preguntas que, de entrada, se hacen los observadores de todo este proceso, tanto desde dentro como desde fuera de las Administraciones públicas, son muchas, algunas de ellas muy relevantes: ¿están las organizaciones públicas preparadas, desde un punto de vista organizativo, para afrontar este reto? ¿cuentan nuestras Administraciones con personal suficiente y adecuado (cualificado)?
Para la respuesta a la primera pregunta me remito al estudio del profesor Rafael Jiménez Asensio «Organización administrativa y gestión por proyectos (El caso de las unidades administrativas temporales y estructuras similares de gestión de proyectos financiados con fondos europeos)» (1) .
La reflexión que quiero hacer (yo no tengo respuestas, solo muchas dudas y algunas propuestas) está más orientada al factor humano implicado en este proceso.
El modelo de gobernanza del Plan estatal de Recuperación, Transformación y Resiliencia (2) , prevé un apartado de refuerzo de capacidades imprescindibles para el seguimiento, coordinación, y ejecución del Plan de Recuperación. Se fortalecerán los centros directivos responsables del grueso de la ejecución/gestión de fondos y se activarán al máximo las entidades u organismos públicos con capacidad de ejecución ágil y eficiente, notablemente los llamados medios propios de la Administración, todo ello con el fin de corregir los «cuellos de botella» operativos. Se llevarán a cabo procesos de formación de los funcionarios en materia de licitación pública. Además, será necesario contar con carácter temporal con el refuerzo de las capacidades necesarias para el seguimiento y coordinación del Plan. Asimismo, y en el contexto de las actuaciones detalladas en el Plan, y como parte de la implementación de las medidas concretas, se podrá hacer uso de fondos para la dirección técnica necesaria para el desarrollo y ejecución de las inversiones y reformas contempladas.
En términos generales la gestión de los fondos europeos ocupa en las Administraciones Públicas a dos sectores diferenciados de personal: los que presupuestan, controlan y tramitan la justificación de los gastos (normalmente concentrados en el área de Hacienda, principalmente Presupuestos e Intervención); y los que diseñan los proyectos elegibles, los ejecutan y justifican los fondos asignados a su financiación.
El primer sector es un personal altamente cualificado, con mucha experiencia en la gestión de fondos europeos y que, con las dificultades comunes a todas las organizaciones públicas, entre ellas la drástica disminución de personal, afrontan, con recursos propios, o con el apoyo de empresas especializadas, las tareas asignadas.
En el segundo sector los problemas son mayores. Además del común ya mencionado de la falta de efectivos (a niveles realmente alarmantes en según qué sectores), cabe citar que solo una parte de los departamentos de los distintos gobiernos tienen cierta tradición en la gestión de fondos europeos, sobre todo en materias relacionadas con educación, empleo, medio ambiente, nuevas tecnologías…. Otros ámbitos competenciales, que podrían verse concernidos por los Fondos NGEU, no son los habitualmente beneficiarios de este tipo de fondos.
En el nivel directivo, con carácter general, y específicamente en la mayoría de las administraciones autonómicas, no existe una masa crítica de empleados públicos que por su formación especializada y experiencia pueda ser considerado de directivos públicos profesionales. No voy a entrar en las consideraciones que explicarían esta situación que es, desde un punto de vista del derecho comparado, absolutamente anómala. Prefiero centrarme en las consecuencias que esto está teniendo ante los enormes retos de planificación y ejecución que la gestión de estos fondos.
Las Administraciones Autonómicas, a la hora de reclutar profesionales que afronten la dirección de los macroproyectos que van a permitir la ejecución de los Fondos NGEU se van a encontrar, en el mejor de los casos, por un lado, con una capa de personal funcionario altamente cualificado desde un punto de vista académico, algunos con experiencia en la gestión pública, y con algunos, muy pocos, con formación experiencia directiva. Por otro lado, con un sector profesional ajeno a la Administración Pública, en muchos casos con experiencia en la consultoría en materia de gestión de fondos europeos, y en muy pocos casos con experiencia en gestión y dirección pública.
Los profesionales públicos citados en el párrafo anterior, incluyendo los que puedan tener experiencia directiva pública, ¿reúnen todas o, al menos, las suficientes características para ser considerados directivos públicos profesionales? ¿Este personal ha sido específicamente formado en dirección pública, ya sea en instituciones públicas o privadas? Me temo que, en la mayor parte de los casos, no es así. ¿La gestión de proyectos de millones de euros, con las consecuencias vitales que, para nuestro desarrollo económico y social, no requiere que al frente de ella se seleccione a profesionales que reúnan requisitos no solo en relación con la experiencia en la gestión pública (por supuesto), sino también en relación con valores y capacidades propias de un directivo: liderazgo, motivación, comunicación …? Por supuesto. Pero, lamentablemente, hoy por hoy, no hay cantera de cuadros directivos profesionales en nuestras administraciones públicas.
¿Qué es lo que puede ocurrir ante este escenario tan poco favorable? Yo me atrevería a apuntar hasta tres posibles salidas, no incompatibles entre ellas:
- 1. Extensión de la colonización de los nuevos puestos directivos por parte de personal de confianza política, que agota los requisitos para su acceso en este concepto: la confianza, y donde consideraciones vinculadas a la formación, capacitación y experiencia son totalmente ajenas. Tan sencillo como replicar el actual modelo de provisión discrecional de la mayoría de los puestos orgánicos de nuestras Administraciones que, por sus características, deberían ser provistos por personal directivo profesional.
- 2. Aupar a los empleados públicos que acrediten experiencia y cualificación técnica a niveles funcionariales superiores (ahí el margen es muy escaso: el personal público más cualificado ya copa los máximos niveles del organigrama), y esperar que entre ellos al menos algunos hayan tenido la oportunidad de, con recursos propios o públicos, obtener formación y adquirir capacidades directivas públicas.
- 3. Reclutar a personal externo que pueda acreditar capacidades directivas y sufrir, en la mayor parte de los casos, un largo periodo de adaptación al entorno gerencial público. Tiempo del que, desgraciadamente no disponemos (3) .
El ya mencionado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia recoge, como una de las políticas palanca, la IV, «Una Administración para el siglo XXI», cuyo componente, el 11, es la «Modernización de las Administraciones Públicas». En el desglose pormenorizado de este componente descubrimos, entre sus principales objetivos el 3: Reforma de las Administraciones Públicas, donde, entre otros extremos, se señala: Resulta prioritario fortalecer la capacidad de la Administración mediante la implantación de un modelo de recursos humanos basado en competencias, que favorezca la atracción y retención del talento mediante la articulación de una carrera profesional que asegure la igualdad entre mujeres y hombres, junto a unadirección pública profesional que evite una excesiva rotación y asegure una gestión pública orientada a resultados (4) (la negrita es mía).
Siempre volviendo al mismo punto: dirección pública profesional; y dirección y gestión por objetivos. No perdamos tampoco esta oportunidad.